Urteil Nº 2C 689/2022 Bundesgericht, 17-01-2025
| Date | 17 janvier 2025 |
| Judgment Number | 2C 689/2022 |
| Subject Matter | Wirtschaft Leistungsabrechnung der Krankenzusatzversicherung |
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_689/2022
Urteil vom 17. Januar 2025
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter,
Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Marti.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________ AG,
2. B.________
beide vertreten durch RA Prof. Dr. Philipp Zurkinden und RAin Dr. Andrea Schütz,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA,
Laupenstrasse 27, 3003 Bern.
Gegenstand
Leistungsabrechnung der Krankenzusatzversicherung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 25. Juli 2021 (B-5146/2021).
Sachverhalt:
A.
A.a. Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (nachfolgend: FINMA) stellte in ihrem Jahresbericht 2017 fest, dass bei den Spitalzusatzversicherungen die Kosten der Spitäler und Ärzte zum Teil intransparent seien und Zusatzversicherungsleistungen zu wenig klar von Leistungen aus der Grundversicherung abgegrenzt würden. Sie forderte die Krankenzusatzversicherer deshalb auf, ihre Verträge und Abrechnungen mit Leistungserbringern so zu gestalten, dass nur echte Mehrleistungen, die ausserhalb der obligatorischen Grundversicherung erbracht würden, in der Krankenzusatzversicherung verrechnet würden. In ihrem Jahresbericht 2019 kündigte die FINMA sodann an, dass sie ab 2020 mit Vor-Ort-Kontrollen bei den Beaufsichtigten prüfen werde, ob diese sich bei der Abrechnung mit medizinischen Leistungserbringern an diese Prinzipien hielten. Sie führte in der Folge derartige Kontrollen bei mehreren Krankenzusatzversicherungsunternehmen durch.
A.b. Am 17. Dezember 2020 publizierte die FINMA eine Medienmitteilung mit dem Titel "Krankenzusatzversicherer: FINMA sieht umfassenden Handlungsbedarf bei Leistungsabrechnungen". Darin führte die FINMA aus, sie habe aufgrund ihrer jüngsten Analysen festgestellt, dass Rechnungen im Bereich der Krankenzusatzversicherung häufig intransparent seien und zum Teil unbegründet hoch oder ungerechtfertigt schienen. Sie erwarte von den Versicherern ein wirksameres Controlling, um solchen Missständen zu begegnen. Zudem fordere sie die Versicherer auf, die Verträge mit den Leistungserbringern zu überprüfen und wo nötig zu verbessern. Nur unter diesen Voraussetzungen werde sie neue Spitalzusatzversicherungsprodukte genehmigen. Die FINMA führte aus, viele Verträge zwischen Krankenzusatzversicherern und Leistungserbringern - Ärztinnen und Ärzten sowie Spitälern - sorgten nicht für die nötige Kostentransparenz. In vielen Leistungsabrechnungen sei nicht ersichtlich, welche Mehrleistungen der Zusatzversicherung in Ergänzung zur definierten Fallkostenpauschale aus der Obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) in Rechnung gestellt würden. Diese Konstellation könne insgesamt zu Fehlanreizen führen und biete Spielraum für eine zu grosszügige Kostenüberwälzung auf die Krankenzusatzversicherer, die diese Kosten in die Prämienkalkulation einberechneten und dann an die Kundinnen und Kunden weitergäben. Vor diesem Hintergrund hielt die FINMA in ihrer Medienmitteilung fest:
"Die Versicherer müssen dafür sorgen, dass die Leistungserbringer transparente und nachvollziehbare Abrechnungen erstellen.
Die Versicherer dürfen nur für Leistungen aufkommen, die wegen Mehrleistungen gerechtfertigt sind, die also über die in der OKP gedeckten Leistungen hinausgehen und preislich begründbar sind. Dafür sollen sie für vergleichbare Leistungen z.B. Quervergleiche mit anderen Leistungserbringern anstellen.
Die Versicherer sollen wo nötig die Verträge mit den Leistungserbringern anpassen oder neue Verträge abschliessen, um diesen Kriterien Rechnung tragen zu können.
Die Versicherer haben, soweit nicht bereits geschehen, ein wirksames Controlling aufzubauen, das sicherstellt, dass die erwähnten Anforderungen um-gesetzt und permanent eingehalten werden."
B.
B.a. Am 17. Juni 2021 ersuchten die A.________ AG und die B.________; nachfolgend: Gesundheitsverband B.________) die FINMA um den Erlass einer anfechtbaren Verfügung im Sinne von Art. 25a VwVG. Sie verlangten, es sei der Widerruf der Medienmitteilung der FINMA vom 17. Dezember 2020 sowie deren Entfernung aus dem Internet und anderen Publikationsorganen anzuordnen. Zudem sei eine Berichtigung der Medienmitteilung der FINMA zu publizieren worin klarzustellen sei, dass die FINMA nicht berechtigt sei, das Verhältnis zwischen Krankenzusatzversicherern und Leistungserbringern zu regeln bzw. nicht befugt sei, Vorgaben bezüglich Abrechnungsmodalitäten, Preisbildung und Tarifgestaltung betreffend Mehrleistungen zu erlassen, insbesondere zu den verrechenbaren Leistungen und Tarifen. Schliesslich sei festzustellen, dass die in der Medienmitteilung enthaltenen Empfehlungen gegenüber den Krankenzusatzversicherern widerrechtlich seien. Insbesondere sei die Widerrechtlichkeit der auf Seite 3 der Medienmitteilung enthaltenen Angaben festzustellen (s. Zitat vorstehende lit. A.b). Zur Begründung führten die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ aus, die Medienmitteilung sei als Realakt zu qualifizieren und in mehrfacher Hinsicht widerrechtlich; sie hätten ein schutzwürdiges Interesse am Widerruf und an einer Berichtigung der Medienmitteilung.
B.b. Die FINMA trat mit Verfügung vom 22. Oktober 2021 auf das Begehren nicht ein. Zur Begründung führte sie aus, die Medienmitteilung gebe die Erwartungen und Empfehlungen der FINMA gegenüber den von ihr beaufsichtigten Krankenzusatzversicherern wieder. Die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ beziehungsweise deren Mitglieder seien in ihren Rechten und Pflichten durch die Medienmitteilung nicht berührt. Es fehle an einem natürlichen Kausalzusammenhang zwischen den beanstandeten Vertragsänderungen und der Medienmitteilung: Die Krankenzusatzversicherer hätten schon vor Erlass der Medienmitteilung begonnen, bestehende Verträge mit Leistungserbringern anzupassen. Die Tarifanpassungen seien damit nicht primär auf die Medienmitteilung zurückzuführen, sondern Ausdruck einer bereits seit längerem eingetretenen Entwicklung zu mehr Transparenz in der Leistungsabrechnung. Zudem seien die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ nicht direkt Adressaten der Medienmitteilung, vielmehr richteten sich die bekundeten Erwartungen primär und allgemein an die Krankenzusatzversicherer. Als Vertragspartner der Krankenzusatzversicherer seien sie bloss Drittbetroffene der Medienmitteilung. Die geltend gemachten wirtschaftlichen Einbussen seien typische Reflexwirkungen der angepassten vertraglichen Beziehung mit den Krankenzusatzversicherern. Es lägen daher nur mittelbare vermögensrechtliche Konsequenzen vor, die kein schutzwürdiges Interesse bei Drittbetroffenen zu begründen vermöchten. Die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ seien daher nicht im Sinne von Art. 25a Abs. 1 VwVG legitimiert, weshalb auf das Gesuch nicht einzutreten sei. Sodann fehle es auch an der Widerrechtlichkeit der Medienmitteilung. Mit der Publikation der streitigen Medienmitteilung habe die Vorinstanz ihre Befugnis zur Berichterstattung wahrgenommen und die Öffentlichkeit über ihre Praxis informiert. Ihre Aussagen stützten sich auf mehrere Vor-Ort-Kontrollen und die daraus gezogenen Erkenntnisse dürfe sie mit der Öffentlichkeit teilen, ansonsten sie über ihre behördliche Auffassung nicht informieren könnte.
C.
C.a. Dagegen erhoben die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ am 24. November 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie verlangten die Aufhebung der FINMA-Verfügung vom 22. Oktober 2021 und wiederholten im Wesentlichen die erstinstanzlichen Anträge. Superprovisorisch bzw. eventualiter vorsorglich verlangten sie zudem, dass die FINMA zu verpflichten sei, sämtliche Krankenzusatzversicherer in geeigneter Form darüber zu informieren, dass beim Bundesverwaltungsgericht ein Verfahren bezüglich der Frage der Rechtmässigkeit der auf Seite 3 der Medienmitteilung enthaltenen Anweisungen hängig sei und bis zur Klärung dieser Rechtsfrage keine Kündigungen oder Anpassungen von bestehenden Tarifverträgen aufgrund dieser Anweisungen erfolgen dürften.
C.b. Mit Zwischenverfügungen vom 26. November 2021 und 9. Dezember 2021 wies die Instruktionsrichterin den Antrag auf superprovisorische bzw. vorsorgliche Massnahmen ab.
C.c. Mit Urteil vom 25. Juli 2022 wies das Bundesverwaltungsgericht auch die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es bestätigte im Wesentlichen die Auffassung der FINMA, dass die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ durch die Medienmitteilung vom 17. Dezember 2020 nicht in ihren Rechten oder Pflichten berührt worden seien und dass sie auch kein schutzwürdiges Interesse an einer Verfügung über diesen Realakt hätten. Die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 25a VwVG seien nicht erfüllt und die FINMA sei daher auf das Gesuch zu Recht nicht eingetreten.
D.
Mit Beschwerde vom 1. September 2022 gelangen die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ ans Bundesgericht. Sie verlangen, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2022 sei aufzuheben und die FINMA gestützt auf Art. 25a VwVG anzuweisen ihre Medienmitteilung vom 17. Dezember 2020 zu widerrufen, eine Berichtigung dieser zu publizieren (worin klarzustellen sei, dass die FINMA nicht berechtigt sei, dass Verhältnis zwischen Krankenzusatzversicherern und Leistungserbringern zu regeln bzw. nicht befugt sei, Vorgaben bezüglich Abrechnungsmodalitäten, Preisbildung und Tarifgestaltung betreffend Mehrleistungen zu erlassen) und die Widerrechtlichkeit der Aussagen auf Seite 3 der Medienmitteilung festzustellen (s. Zitat vorstehende lit. A.b). Eventualiter sei das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts...
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