Urteil Nº 2C 283/2023 Bundesgericht, 20-11-2024
| Date | 20 novembre 2024 |
| Judgment Number | 2C 283/2023 |
| Subject Matter | Wirtschaft Zusätzliche Eigenmittel gemäss Eigenmittelverordnung |
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_283/2023
Urteil vom 20. November 2024
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterinnen Hänni, Ryter,
Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
PostFinance AG,
Mingerstrasse 20, 3030 Bern,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch
Dr. Hans Kuhn und/oder Sebastian Wälti, Rechtsanwälte,
gegen
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht, Laupenstrasse 27, 3003 Bern.
Gegenstand
Zusätzliche Eigenmittel gemäss Eigenmittelverordnung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 30. März 2023 (B-4004/2021).
Sachverhalt:
A.
Die PostFinance AG ist eine privatrechtlich organisierte Tochtergesellschaft der Schweizerischen Post AG. Ihr wurde von der Schweizerischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) am 6. Dezember 2012 eine Bewilligung als Bank und Effektenhändlerin erteilt. Mit Verfügung der Schweizerischen Nationalbank (SNB) vom 29. Juni 2015 wurde die PostFinance AG als systemrelevant eingestuft. Zwischen der FINMA und der PostFinance AG bestehen seit Längerem Meinungsverschiedenheiten zur methodisch korrekten Messung von Zinsrisiken und deren Unterlegung mit Eigenmitteln.
A.a. In diesem Zusammenhang erliess die Geschäftsleitung der FINMA am 22. Juli 2016 eine Verfügung und verpflichtete die PostFinance AG unter anderem in Abhängigkeit eines definierten Schwellenwerts zusätzliche Eigenmittel im Umfang von Fr. 270 Mio. respektive Fr. 540 Mio. zu halten. Die PostFinance AG erhob gegen die Verfügung vom 22. Juli 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Letzteres wies die Beschwerde mit Urteil B-5595/2016 vom 14. März 2018 ab, soweit es darauf eintrat. Das Bundesgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil 2C_387/2018 vom 18. Dezember 2018 gut, hob das bundesverwaltungsgerichtliche Urteil auf und wies die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die FINMA zurück. In seiner Begründung kam das Bundesgericht zum Schluss, dass die Verfügung der FINMA vom 22. Juli 2016 ein "Geschäft von grosser Tragweite" betrifft und vom Verwaltungsrat der FINMA anstatt von deren Geschäftsleitung erlassen werden muss.
A.b. Am 9. Dezember 2019 stellte die FINMA der PostFinance AG einen Entwurf der Verfügung betreffend zusätzliche Eigenmittel zu. Mit Stellungnahme vom 10. Februar 2020 zum Verfügungsentwurf betreffend zusätzliche Eigenmittel beantragte die PostFinance AG bei der FINMA unter anderem, dass der Präsident sowie einzelne Mitglieder des Verwaltungsrats der FINMA in den Ausstand zu treten hätten. Das Ausstandsgesuch der PostFinance AG wies die FINMA mit Verfügung vom 4. März 2020 ab. Die gegen diese Verfügung von der PostFinance AG erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil B-2381/2020 vom 23. September 2020 ab. Die gegen das Urteil vom 23. September 2020 von der PostFinance AG eingereichte Beschwerde wies das Bundesgericht mit Urteil 2C_909/2020 vom 8. März 2021 ab, soweit diese nicht gegenstandslos geworden war.
A.c. In der Folge sandte die FINMA der PostFinance AG im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs einen aktualisierten Verfügungsentwurf betreffend zusätzliche Eigenmittel zur Stellungnahme zu. Die PostFinance AG nahm mit Schreiben vom 4. Mai 2021 dazu Stellung.
B.
Am 6. Juli 2021 verfügte die FINMA was folgt:
"1. Der PostFinance AG wird auferlegt, zusätzliche Eigenmittel in CET1-Qualität zu halten, sobald die Eigenkapitalsensitivität auf der Basis der Zahlungsströme gemäss Datenerhebung nach Rz. 49 des FINMA-Rundschreibens 2019/2 'Zinsrisiken - Banken' unter den Parallel-Zinsschockszenarien gemäss Rz. 24 des Rundschreibens mindestens 15 % des anrechenbaren Kernkapitals beträgt. Für die Berechnung der Eigenkapitalsensitivität wird die Zinsbindungsdauer für die Sicht- und Spargelder auf zwei Jahre festgelegt.
2. Basierend auf dem anrechenbaren Going-concern-Kernkapital per Dezember 2020 (CHF 5'972 Mio.) belaufen sich die Zuschläge auf folgende Beträge (berechnet jeweils auf die Mitte des Intervalls) :
a. Eigenkapitalsensitivität ist mindestens 15 % und kleiner oder gleich 20 %: CHF 149 Mio.
b. Eigenkapitalsensitivität grösser als 20 % und kleiner oder gleich 25 %: CHF 448 Mio.
c. Eigenkapitalsensitivität grösser als 25 % und kleiner oder gleich 30 %: CHF 747 Mio.
d. Eigenkapitalsensitivität grösser als 30 % und kleiner oder gleich 35 %: CHF 1'045 Mio.
e. Eigenkapitalsensitivität grösser als 35 % und kleiner oder gleich 37,5 %: CHF 1'269 Mio.
Der Eigenmittelzuschlag wird im Sinne der Erwägungen aktuell auf xxx Mio. festgelegt.
3. Die zusätzlichen Eigenmittel gemäss Ziff. 1 und 2 des Dispositivs sind bis auf Widerruf respektive Mitteilung einer Reduktion durch die FINMA zu halten.
4. Die Zuschläge gemäss Dispositivziffer 2 sind einmal pro Jahr an das anrechenbare Kernkapital anzupassen. Basis für die Anpassung ist jeweils das anrechenbare Kernkapital per 31. Dezember des jeweiligen Jahres. Die neu bestimmten Zuschläge kommen jeweils auch auf diesen Abschluss hin zum ersten Mal zur Anwendung.
5. Die Obergrenze der Eigenkapitalsensitivität bei Anwendung einer Zinsbindungsdauer von zwei Jahren wird auf 37,5 % erhöht. Für die Überwachung der Einhaltung der Grenze sind die Parallel-Szenarien nach Anhang 2 des FINMA-Rundschreiben 2019/2 'Zinsrisiken - Banken' massgebend.
6. Die Ziffern 1 bis 6 des vorliegenden Dispositivs sind sofort vollstreckbar. Einer allfälligen diesbezüglichen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
7. Der PostFinance AG wird eine Gebühr von CHF 50'000.-- auferlegt. Sie wird mit separater Post in Rechnung gestellt und ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft zu bezahlen."
B.a. Zur Begründung der Verfügung vom 6. Juli 2021 führte die FINMA im Wesentlichen aus, es gehöre zur Aufgabe der FINMA, die Eigenmittelausstattung von beaufsichtigten Banken wie der PostFinance AG kritisch zu überprüfen und falls notwendig aufgrund ihrer Aufsichtsziele und -aufgaben sowie ihres fachtechnischen Ermessens einzugreifen. Die Analyse der FINMA habe gezeigt, dass die PostFinance AG erhöhten Zinsrisiken ausgesetzt sei und ein Ausreisserinstitut darstelle. Die anschliessende Beurteilung habe ergeben, dass die Mindesteigenmittel und der Eigenmittelpuffer im Fall der PostFinance AG im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken keine ausreichende Sicherheit gewährleisten würden. Deshalb verlange die FINMA zusätzliche Eigenmittel. Diese zusätzlichen Eigenmittel würden die erhöhten Zinsrisiken abdecken, welche die FINMA als signifikantes finanzielles Risiko betrachte und die nicht anderweitig unterlegt seien.
B.b. Gegen die Verfügung der FINMA vom 6. Juli 2021 erhob die PostFinance AG am 7. September 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte unter anderem die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es sei superprovisorisch, d. h. ohne Anhörung der FINMA, die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Es sei nach Anhörung der FINMA die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Es sei sicherzustellen (insbesondere bei der Publikation des Urteils), dass die Angaben über die Zinsbindung, welche die PostFinance AG ihren internen Messungen zugrunde lege (Geschäftsgeheimnis), nicht öffentlich gemacht würden. Die PostFinance AG stellt sich zur Begründung auf den Standpunkt, dass sich die bei ihr aus Sicht der FINMA erhöhten Zinsrisiken einzig deshalb ergäben, weil die FINMA für deren Berechnung auf eine aufsichtsrechtlich vorgegebene Zinsbindungsdauer von zwei Jahren abstelle. Für eine solche Vorgabe fehle es an einer Rechtsgrundlage, die Vorgabe stehe im Widerspruch zu internationalen Standards und sei willkürlich.
B.c. Mit Zwischenverfügung vom 10. September 2021 hiess das Bundesverwaltungsgericht den Antrag der PostFinance AG um superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Beschwerde vom 7. September 2021 gut und stellte die aufschiebende Wirkung wieder her. Gleichzeitig wurde die PostFinance AG verpflichtet, die Reservation von Eigenmitteln im Umfang von Fr. 300 Mio. für die Absicherung von Tail-Risiken im Zinsbereich und die Begrenzung von Risiken mittels intern installierten Limiten aufrechtzuerhalten. Nach Eingang der Vernehmlassung der FINMA bestätigte das Bundesverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung vom 23. November 2021 die superprovisorischen Anordnungen vom 10. September 2021, namentlich die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und die unter Bezugnahme auf Rz. 95 der Verfügung der FINMA vom 6. Juli 2021 angeordnete Verpflichtung der PostFinance AG, einstweilen die Reservation von Eigenmitteln im Umfang von Fr. 300 Mio. aufrechtzuerhalten.
B.d. Mit Urteil vom 30. März 2023 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 16. Mai 2023 gelangt die PostFinance AG an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Urteils vom 30. März 2023. In prozessualer Hinsicht verlangt die Beschwerdeführerin, es sei sicherzustellen (insbesondere bei der Publikation des Urteils), dass folgende Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerin nicht öffentlich gemacht würden: a. Angaben über die Zinsbindung, welche die Beschwerdeführerin ihren internen Messungen zugrunde lege (Rz. 19 der Beschwerde); b. Ergebnisse der Simulationsrechnungen (Rz. 48 der Beschwerde); c. die in Rz. 80 der Beschwerde genannten Daten.
Während die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung verzichtet, beantragt die FINMA, es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde. Die Beschwerdeführerin repliziert mit Eingabe vom 23. August 2023. Sie hält an den gestellten Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG)...
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