Urteil Nº 1C_315/2018 Bundesgericht, 10-04-2019

Judgement Number1C_315/2018
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_315/2018, 1C_316/2018, 1C_329/2018, 1C_331/2018, 1C_335/2018, 1C_337/2018, 1C_339/2018, 1C_347/2018
Urteil vom 10. April 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Fonjallaz, Kneubühler, Muschietti,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
1C_315/2018
John Graf,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Generalsekretariat,
1C_316/2018
Pirmin Bischof,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt David Lüthi,
gegen
Regierungsrat des Kantons Solothurn,
handelnd durch die Staatskanzlei des Kantons Solothurn,
1C_329/2018
Elisabeth Schneider-Schneiter,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Advokatin Nadja Lüthi,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft,
1C_331/2018
Marianne Binder,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt David Hofstetter,
gegen
Regierungsrat des Kantons Aargau,
1C_335/2018
Reto Nause,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Bern,
1C_337/2018
Peter Hegglin,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Andreas C. Huwyler,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zug,
1C_339/2018
Nicole Barandun,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Generalsekretariat,
1C_347/2018
Beat Rieder,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Philipp Matthias Bregy,
gegen
Staatsrat des Kantons Wallis,
Schweizerischer Bundesrat,
Bundeskanzlei.
Gegenstand
Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 über die Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe",
Beschwerden gegen die Beschlüsse des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 27. Juni 2018, des Regierungsrats des Kantons Solothurn vom 25. Juni 2018, des Regierungsrats des Kantons
Basel-Landschaft vom 28. Juni 2018, des
Regierungsrats des Kantons Aargau vom 27. Juni 2018, des Regierungsrats des Kantons Bern vom 27. Juni 2018, des Regierungsrats des Kantons Zug
vom 26. Juni 2018 und des Staatsrats des Kantons Wallis vom 28. Juni 2018.
Sachverhalt:
A.
Am 28. Februar 2016 fand die eidgenössische Volksabstimmung zur Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe" statt. Die Initiative sah vor, die Bundesverfassung wie folgt zu ändern:
Art. 14 Abs. 2 (neu)
2 Die Ehe ist die auf Dauer angelegte und gesetzlich geregelte Lebensgemeinschaft von Mann und Frau. Sie bildet in steuerlicher Hinsicht eine Wirtschaftsgemeinschaft. Sie darf gegenüber andern Lebensformen nicht benachteiligt werden, namentlich nicht bei den Steuern und den Sozialversicherungen.
Im Vorfeld der Abstimmung erhielten die Stimmberechtigten die Erläuterungen des Bundesrats zur Vorlage. Darin wurde unter anderem dargelegt, dass noch immer rund 80'000 Zweiverdienerehepaare und zahlreiche Rentnerehepaare bei der direkten Bundessteuer von einer verfassungswidrigen Mehrbelastung betroffen seien (sogenannte Heiratsstrafe). Die Mindereinnahmen beim Bund wurden mit rund 1,2 Mia. Fr. pro Jahr (bei der Wahl des Besteuerungsmodells der alternativen Steuerberechnung) bzw. 1,2 bis 2,3 Mia. Fr. pro Jahr (bei der Wahl des Besteuerungsmodells des Splittings) beziffert. Der Bundesrat empfahl die Ablehnung der Initiative.
Mit Erwahrungsbeschluss vom 19. April 2016 stellte der Bundesrat fest, die Volksinitiative sei vom Volk mit 50,8 % der Stimmen (1'664'224 Nein gegen 1'609'152 Ja) verworfen und von den Ständen (15 3/2 Ja gegen 5 3/2 Nein) angenommen worden. Die Vorlage sei somit abgelehnt worden (BBl 2016 3716).
In einer Medienmitteilung vom 15. Juni 2018 mit dem Titel "Heiratsstrafe: Fehler bei der Bezifferung der Anzahl Zweiverdienerehepaare entdeckt und behoben" informierte der Bundesrat darüber, dass aufgrund korrigierter Schätzungen nicht rund 80'000, sondern rund 454'000 Zweiverdienerehepaare von der steuerlichen Heiratsstrafe betroffen seien. In der ursprünglichen Schätzung der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) hätten die Zweiverdienerehepaare mit Kindern gefehlt. Die Anzahl der betroffenen Rentnerehepaare bleibe dagegen mit rund 250'000 gleich. Insgesamt gehe es somit um rund 704'000 Ehepaare. Bei der Schätzung der finanziellen Auswirkungen des Reformvorschlags (jährliche Mindereinnahmen von 1,15 Mia. Fr. bei der direkten Bundessteuer) seien die Zweiverdienerehepaare mit Kindern hingegen berücksichtigt worden. Diese Schätzung sei somit korrekt. Der Mediensprecher der ESTV erklärte in der Tagesschau vom 15. Juni 2018, dass bereits bei der Abstimmung vom 28. Februar 2016 ein Fehler begangen worden sei.
Am 18. Juni 2018 erhob Pirmin Bischof Abstimmungsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Solothurn. Er rügte eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit wegen unzutreffender Information der Stimmberechtigten und beantragte die Aufhebung der eidgenössischen Abstimmung. Mit Beschluss vom 25. Juni 2018 trat der Regierungsrat auf die Beschwerde nicht ein. Zur Begründung hielt er fest, die gerügten Unregelmässigkeiten beschränkten sich nicht auf das Kantonsgebiet und fielen deshalb nicht in seine Beurteilungszuständigkeit.
Ebenfalls am 18. Juni 2018 erhoben John Graf, Elisabeth Schneider-Schneiter, Marianne Binder, Reto Nause, Peter Hegglin, Nicole Barandun und Beat Rieder in ihrem jeweiligen Wohnsitzkanton Abstimmungsbeschwerde. Sämtliche mit der Sache befassten Kantonsregierungen traten darauf mit im Wesentlichen gleicher Begründung nicht ein.
B.
Mit Entscheiden vom 4. Juli 2018 trat der Bundesrat auf das Gesuch von John Graf und Nicole Barandun, den Erwahrungsbeschluss vom 19. April 2016 in Wiedererwägung zu ziehen, nicht ein. Er prüfe im Rahmen der Erwahrung nicht, ob die Volksabstimmung unter Wahrung der Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 BV zustande gekommen sei. Dementsprechend sei er auch im Rahmen eines Wiedererwägungsverfahrens nicht zuständig, dies zu tun. Komme jedoch das Bundesgericht im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens zum Schluss, dass das Ergebnis der Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 ungültig zustande gekommen und daher aufzuheben sei, so wäre er nach Art. 182 Abs. 2 BV gehalten, auf den Erwahrungsbeschluss zurückzukommen.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen die genannten Personen dem Bundesgericht im Wesentlichen die Aufhebung der eidgenössischen Abstimmung bzw. die Feststellung einer Verletzung der politischen Rechte (Pirmin Bischof gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Solothurn vom 25. Juni 2018, John Graf und Nicole Barandun gegen die Beschlüsse des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 27. Juni 2018, Elisabeth Schneider-Schneiter gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Basel-Landschaft vom 28. Juni 2018, Marianne Binder gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Aargau vom 27. Juni 2018, Reto Nause gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Bern vom 27. Juni 2018, Peter Hegglin gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zug vom 26. Juni 2018 und Beat Rieder gegen den Beschluss des Staatsrats des Kantons Wallis vom 28. Juni 2018).
Die Regierungsräte der Kantone Aargau und Zürich beantragen, die sie betreffenden Beschwerden seien abzuweisen bzw. sie seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die übrigen Kantonsregierungen haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. Der Bundesrat beantragt, auf die Beschwerden sei nicht einzutreten, eventualiter seien sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführer haben dazu Stellung genommen. In der Folge haben sowohl der Bundesrat als auch ein Teil der Beschwerdeführer eine weitere Stellungnahme eingereicht.
D.
Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 10. April 2019 öffentlich beraten.
Erwägungen:
1.
Alle Beschwerden betreffen die Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 und werfen die gleichen Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich, die Verfahren zu vereinigen und die Sache in einem einzigen Urteil zu behandeln.
2.
2.1. Ein Rechtsmittel, mit welchem nachträglich bekannt gewordene Unregelmässigkeiten bei eidgenössischen Abstimmungen gerügt werden können, sieht das Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) nicht vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts leitet sich indessen (wie in kantonalen Stimmrechtssachen) direkt aus Art. 29 Abs. 1 i.V.m. Art. 29a BV ein Recht auf Überprüfung der Regularität einer eidgenössischen Volksabstimmung ab, wenn im Nachhinein eine massive Beeinflussung der Volksbefragung zutage tritt (BGE 138 I 61 E. 4.2 f. S. 71 ff.; Urteil 1C_63/2015 vom 24. August 2015 E. 2.1).
Zuständig zur Beurteilung von Beschwerden, mit denen die Rechts- und Verfassungsmässigkeit einer eidgenössischen Volksabstimmung wegen erst nachträglich bekannt gewordener schwerwiegender Mängel in Frage gestellt wird, ist in letzter Instanz das Bundesgericht (Art. 189 Abs. 1 lit. f BV; BGE 138 I 61 E. 4.4 S. 75). Kommt in einem solchen Fall das Revisionsverfahren nach Art. 121 ff. BGG nicht in Frage, weil im Zeitraum der eidgenössischen Volksabstimmung keine Abstimmungsbeschwerde bei der zuständigen Kantonsregierung und danach keine Beschwerde beim Bundesgericht erhoben wurde, rechtfertigt es sich, die Verfahrensbestimmungen des Bundesgesetzes über die politischen Rechte analog anzuwenden. Demzufolge ist das Verfahren grundsätzlich bei der eigenen Kantonsregierung einzuleiten (BGE 138 I 61 E. 4.6 S. 77). Dies gilt analog zur Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 77 Abs. 1 BPR auch, wenn Anträge gestellt oder Sachverhalte beanstandet werden, welche die Kantonsregierung mangels Zuständigkeit nicht materiell beurteilen kann. Das ist etwa der Fall, wenn die Aufhebung einer...

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