Urteil Nº 1C 191/2018 Bundesgericht, 07-01-2019
| Date | 07 janvier 2019 |
| Judgement Number | 1C 191/2018 |
| Subject Matter | Ökologisches Gleichgewicht Abgeltung aus dem VASA-Fonds; Sanierung Sondermülldeponie Kölliken |
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_191/2018
Urteil vom 7. Januar 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Kanton Zürich,
vertreten durch die Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Umwelt BAFU.
Gegenstand
Abgeltung aus dem VASA-Fonds;
Sanierung Sondermülldeponie Kölliken,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 14. März 2018 (A-6780/2016).
Sachverhalt:
A.
Auf der Sondermülldeponie Kölliken (nachfolgend: SMDK) wurden von 1978 bis 1985 Abfälle unterschiedlichster Herkunft und Zusammensetzung abgelagert, darunter industrielle und gewerbliche Sonderabfälle, Aushubmaterial und Schlacken aus Kehrichtverbrennungsanlagen (nachfolgend: KVA-Schlacken). Betrieben wurde die Deponie vom Konsortium Sondermülldeponie Kölliken, welches auch heute noch unverändert aus den Kantonen Aargau und Zürich mit einer Beteiligung von je 41 % sowie der Stadt Zürich und der Sondermüllgruppe der Basler Chemie mit einer Beteiligung von je 8 % besteht.
B.
Im Jahr 2003 erliess das Amt für Umwelt des Kantons Aargau (AfU) eine Sanierungsverfügung für die Deponie. Diese sah den vollständigen Aushub der deponierten Sonderabfälle sowie der oberflächlichen Abdeckmaterialien und kontaminierten Deponiesohle vor.
Der Rückbau der Deponie samt Entsorgung wurde mit Vertrag vom 30. Januar 2007 an die ARGE Phoenix vergeben und gliederte sich in zwei Rückbauetappen (RE1 und RE2). Am 1. November 2007 wurde mit der ersten Etappe begonnen, im Mai 2011 wurden die Aushubarbeiten der RE2 aufgenommen.
Nach dem Entsorgungskonzept für die RE2 vom 25. November 2010 sollten die Abfälle in einem ersten Schritt nach bestimmten Kriterien und aufgrund einer Analytik in definierte Entsorgungsschienen klassiert werden. In einem zweiten Schritt sollten für die Abfälle die Entsorgungsanlagen gewählt werden, welche durch das Konsortium SMDK und sodann durch das AfU des Kantons Aargau sowie die Standortbehörden genehmigt (inländische Anlagen) oder durch das BAFU notifiziert (ausländische Anlagen) werden mussten. Das AfU des Kantons Aargau sollte eine jeweils aktualisierte Liste der freigegebenen Entsorgungsanlagen führen. Für die konkrete Deponierung von Abfällen war das Einverständnis der jeweiligen Entsorgungsanlage sowie der zuständigen Behörde des Standortkantons erforderlich. Schliesslich musste das AfU des Kantons Aargau als Aufsichtsbehörde noch seine definitive Zustimmung dazu erteilen. Zur Überwachung der korrekten Entsorgung des Materials der SMDK in in- und ausländischen Anlagen sah das Entsorgungskonzept einen Fremdüberwacher vor. Dieser hatte dem AfU des Kantons Aargau Meldung zu machen, wenn er einen unsachgemässen Umgang mit Material der SMDK feststellen sollte.
Die im Vergleich zur RE1 wesentlichste Änderung bestand darin, dass ein grosser Teil der Abfälle im neu in Betrieb zu nehmenden BodenAnnahmeZentrumOberglatt (BAZO) der zur ARGE Phoenix gehörenden Eberhard Unternehmungen vorbehandelt werden sollte. Ziel dieser Vorbehandlung im BAZO war es, die Abfälle zu fraktionieren, um einen möglichst grossen Anteil verwertbarer Fraktionen zu erreichen und schwach belastetes Material kostengünstig im Inland entsorgen zu können, anstatt zur thermischen Behandlung und Entsorgung ins Ausland zu überführen. Die Wahl der Entsorgungsanlagen nach der Behandlung im BAZO sollte aufgrund einer Ausgangsanalytik, der stofflichen Belange, des Preises und der Annahmekapazitäten der Entsorger erfolgen.
C.
Auf Gesuch des AfU vom 1. Dezember 2005 sicherte das Bundesamt für Umwelt (BAFU) mit Verfügung vom 24. August 2006 einen Betrag von Fr. 121'495'000.-- zu, gestützt auf die damals geltende Verordnung vom 5. April 2000 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (aVASA, AS 2000 1398, in Kraft von 1. Januar 2001 bis 31. Dezember 2008).
Der Kanton Aargau reichte am 29. April 2011 ein Nachtragsgesuch ein. Mit Verfügung vom 26. April 2013 erhöhte das BAFU den zugesicherten Betrag auf Fr. 214'800'000.--, unter Auflagen und Bedingungen. Insbesondere habe das AfU sicherzustellen, dass SMDK-Abfälle sowie allfällige Behandlungsrückstände nur mit Zustimmung von ihm und der kantonalen Standortbehörde zwischengelagert und die Anforderungen der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, AS 1991 169 628, 1993 3022, 1996 905, 1998 2261, 2000 703, 2004 3079, 2005 2695 4199, 2007 2929 4477, 2008 2809 4771, 2009 6259, 2011 2699; in Kraft vom 1. Februar 1991 bis 31. Dezember 2015) eingehalten würden. Allfällige nicht abgeltungsberechtigte Kosten würden bei der Prüfung der Abrechnungen ausgeschieden und die Auszahlung jährlich nach Massgabe des Stands der Arbeiten erfolgen.
Das BAFU legte mit Schreiben vom 6. Dezember 2011 ergänzend zur TVA weitere Grenzwerte für die Ablagerung von SMDK-Material auf Deponien fest.
D.
Auf Antrag der Eberhard Recycling AG erteilte das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AWEL) mit E-Mail vom 20. Dezember 2011 eine auf sechs Monate befristete bzw. auf 30'000 t beschränkte Zustimmung zur Ablagerung von im BAZO vorbehandelten Abfällen (Grobfraktionen von alter KVA-Schlacke und davon durchsetzte mineralische Fraktionen) in den Schlackekompartimenten der Deponien Leigrub und Häuli in Lufingen. Diese wurde bis 30. September 2012 verlängert.
Am 19. März 2012 übermittelte das AfU die aktualisierte Liste der freigegebenen Entsorgungsanlagen an das BAFU. Darin wurde als neu freigegebene Entsorgungsanlage die Deponie Häuli aufgeführt.
Mit E-Mail vom 3. Oktober 2012 bewilligte das AWEL schliesslich die unbefristete Ablagerung alter KVA-Schlacke und davon durchsetzter mineralischer Fraktionen in den Schlackekompartimenten der Deponie Häuli in Lufingen (ohne Begrenzung auf Grobfraktionen). Bedingung hierfür war, alle abzulagernden Chargen gemäss den Vorgaben des BAFU für Abfälle aus der SMDK zu beproben.
E.
Am 13. Juni 2014 teilte das BAFU dem AWEL mit, es sei aufgrund des Fremdüberwacherberichts vom 11. April 2014 darauf aufmerksam geworden, dass Deponiematerial via BAZO im Schlackekompartiment der Deponie Häuli abgelagert werde, und bat um Beantwortung diverser Fragen in diesem Zusammenhang. Das AWEL reichte dazu einen Bericht ein, aus dem hervorging, dass insgesamt rund 45'000 t schlackehaltige Fraktionen in Schlackekompartimenten abgelagert worden waren.
Das BAFU beauftragte die Bachema AG und die Eidgenössische Materialprüfungs- und Forschungsanstalt (EMPA) damit, das auf dem Schlackekompartiment der Deponie Häuli deponierte Material chemisch und mineralogisch zu analysieren und mit aktueller KVA-Schlacke zu vergleichen, um die Gesetzeskonformität und die Umweltverträglichkeit der Ablagerung zu überprüfen; die Meier und Partner AG wurde mit einer Gefährdungsabschätzung beauftragt. Die entsprechenden Expertenberichte wurden am 12. Dezember 2014 (Bachema AG), am 7. Januar 2015 (EMPA) und am 8. Januar 2015 (Meier und Partner AG) erstattet.
An einer Sitzung vom 3. März 2015 zwischen Vertretern des BAFU und des AWEL wurde festgelegt, dass künftig kein SMDK-Material mehr auf einem Schlackekompartiment abgelagert werden dürfe, bereits abgelagertes Material jedoch aus Gründen der Verhältnismässigkeit in der Deponie Häuli verbleiben könne, sofern das Sickerwassermonitoring parametermässig erweitert und mit höherer Frequenz durchgeführt werde.
In der Folge fand ein Austausch über das weitere Vorgehen und allfällige Kürzungen von VASA-Abgeltungen statt. Das AWEL liess ein Rechtsgutachten zur Rechtmässigkeit der streitigen Ablagerungen erarbeiten (Rechtsgutachten ettlersuter vom 3. Dezember 2015).
F.
Am 4. Oktober 2016 verfügte das BAFU, dass der Betrag von Fr. 1'227'412.-- bei der nächsten Auszahlungstranche von VASA-Abgeltungen in Abzug gebracht werde. Zur Begründung führte es aus, die Entsorgung von 45'000 t SMDK-Material auf dem Schlackekompartiment der Deponie Häuli, Lufingen, habe in Bezug auf den Stand der Technik und die Umweltverträglichkeit nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprochen, weshalb die dafür angefallenen Kosten von Fr. 5'049'000.-- nicht abgeltungsberechtigt seien.
Dagegen erhob der Kanton Zürich am 4. Oktober 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 14. März 2018 ab.
G.
Der Kanton Zürich gelangte dagegen am 26. April 2018 mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt, der angefochtene Entscheid und die Verfügung des BAFU vom 4. Oktober 2016 seien aufzuheben und das BAFU sei anzuweisen, die nächste Auszahlungstranche von VASA-Beiträgen für die Sanierung der SMDK ohne Abzug zu leisten.
H.
Das BAFU beantragt Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
In seiner Replik beantragt der Kanton Zürich, die Eberhard Bau AG und die Eberhard Recycling AG seien in den Schriftenwechsel einzubeziehen.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Parteien an ihren Anträgen und Vorbringen fest.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist grundsätzlich zulässig gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Eine Ausnahme gemäss Art. 83 lit. k BGG liegt nicht vor, da bei Erfüllung der Voraussetzungen ein Rechtsanspruch auf die VASA-Abgeltung besteht (BGE 131 II 431, nicht publ. E. 1.1).
1.1. Im Dispositiv der angefochtenen Verfügung vom 4. Oktober 2016 wird festgehalten, dass der Betrag von Fr. 1'227'412.-- bei der nächsten Auszahlungstranche in Abzug gebracht werde, was auf einen Vor- oder Zwischenentscheid hindeuten könnte. Allerdings wird in der angefochtenen Verfügung bereits abschliessend entschieden, dass für bestimmte Kosten (Ablagerung vom...
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