Die Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung im Zusammenhang mit der Swissair-Krise. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

 
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Die Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung im Zusammenhang mit der Swissair-Krise

Bericht der Gesch‰ftspr¸fungskommission des St‰nderates

vom 19. September 2002

Sehr geehrter Herr Pr‰sident, sehr geehrte Damen und Herren,

Die Gesch‰ftspr¸fungskommission des St‰nderates unterbreitet Ihnen ihren Bericht ¸ber die Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung im Zusammenhang mit der Swissair-Krise. Sie beantragt, vom Bericht Kenntnis zu nehmen.

  1. September 2002 Im Namen der Kommission

    Der Pr‰sident: Michel BÈguelin

    Zusammenfassung

    Die Folgen der Krise bei der Schweizerischen Fluggesellschaft Swissair f¸r den Bund und insbesondere die vor¸bergehende Stilllegung des Flugbetriebs der Swiss-air am 2./3. Oktober 2001 veranlassten die Gesch‰ftspr¸fungskommission des St‰nderates (GPK-S), eine Untersuchung zu erˆffnen. Die GPK-S richtete ihre Untersuchung auf mˆgliche Verantwortlichkeiten des Bundes aus und kl‰rte die Wahrnehmung der Bundesaufsicht im Bereich der Zivilluftfahrt, die Rolle des Bundes als Aktion‰r und Mitglied des Verwaltungsrates der SAirGroup sowie das Verhalten von Bundesrat und Bundesverwaltung in der Swissair-Krise ab. Die GPK-S mˆchte mit diesem Bericht auch einen Beitrag leisten zu einer kritischen Reflexion der Swissair-Krise, die zu einem finanziellen Engagement des Bundes von 2050 Millionen Franken f¸hrte. Die Abkl‰rung der GPK-S ist aber klar abzugrenzen von jenen Verfahren, die auf privatrechtliche oder strafrechtliche Verantwortlichkeiten im Zusammenhang mit der Swissair-Krise ausgerichtet sind.

    Im Bereich der Aufsicht ¸ber die Zivilluftfahrt haben die Abkl‰rungen der GPK-S ergeben, dass das schweizerische Recht bez¸glich der ‹berpr¸fung der wirtschaftli-chen Leistungsf‰higkeit von Inhabern einer Betriebsbewilligung unklar und pr‰zisierungs- sowie auslegungsbed¸rftig ist. Das Bundesamt f¸r Zivilluftfahrt (BAZL) ist einer restriktiven Auslegung gefolgt und hat der ‹berpr¸fung der wirtschaftli-chen Leistungsf‰higkeit nur sekund‰re Bedeutung beigemessen. W‰hrend der Dauer einer Betriebsbewilligung hat es sich nicht vertieft und systematisch mit der wirtschaftlichen Lage der Fluggesellschaften auseinandergesetzt. Die restriktive Auslegung des BAZL ergab sich auch dadurch, dass es der ‹berpr¸fung der operationellen und technischen Voraussetzungen des Flugbetriebs Priorit‰t einr‰umte und die wirtschaftliche Betrachtung nur im Hinblick auf die Gew‰hrleistung eines sicheren Betriebs anstellte. Die Unklarheiten sind mit dem Inkrafttreten des Bilateralen Luftverkehrsabkommens zwischen der Schweiz und der Europ‰ischen Gemeinschaft auf den 1. Juni 2002 beseitigt. Die EG-Verordnung 2407/92 definiert klar, wann und anhand welcher Dokumente die Aufsichtsbehˆrden die wirtschaftliche Solidit‰t der Flugunternehmen beurteilen m¸ssen. Die GPK-S ist erstaunt, dass diese klaren Vorgaben nicht fr¸her ins schweizerische Recht ¸bernommen wurden. Eine Klarstellung w‰re mˆglich gewesen und h‰tte sich aufgedr‰ngt, als die Schweiz die Grunds‰tze des EG-Rechts in der Luftrechtrevision von 1998 ¸bernahm.

    Die gesetzliche Regelung und die Umst‰nde h‰tten dem BAZL nicht erlaubt, der Swissair die Erneuerung der Betriebsbewilligung im Dezember 2000 zu verweigern. Das BAZL h‰tte die Bewilligung allerdings bedingt aussprechen kˆnnen, bis es von der SAirGroup n‰here Angaben ¸ber die definitiven Finanzzahlen des Jahres 2000 und die finanziellen Perspektiven f¸r das Jahr 2001 erhalten h‰tte. Im Verlaufe der Krise w‰hrend des Jahres 2001 ging auch das BAZL aufgrund verschiedener Umst‰nde davon aus, dass die wirtschaftliche Leistungsf‰higkeit der Swissair gegeben ist. Obschon es die schwierige Lage der SAirGroup seit anfangs 2001 kannte, war nach seiner Auslegung der sichere Flugbetrieb in keinem Zeitpunkt gef‰hrdet. Die SAirGroup zeigte sich bez¸glich der kurz- und mittelfristigen Per-

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    spektiven zuversichtlich. Sie verwies auch auf eine Kreditlinie eines Bankenkonsortiums von 1 Milliarde Franken zu Sicherung der Liquidit‰t. Nach Ansicht der GPKS w‰re ein Entzug der Betriebsbewilligung unter den damaligen Umst‰nden und angesichts der fehlenden Kriterien und Verfahrensschritte rechtlich und politisch schwer begr¸ndbar gewesen. Auch als sich die Liquidit‰tsprobleme der Swissair Ende September 2001 dramatisch zuspitzten, w‰re ein sofortiger Entzug aus wirtschaftlichen Gr¸nden nicht mˆglich gewesen, da es nicht Aufgabe einer Aufsichtsbehˆrde sein kann, eine chaotische Stilllegung des Flugbetriebs eines Unternehmens auszulˆsen. Ein solcher Entzug muss f¸r die Fluggesellschaft und ihre Kunden voraussehbar sein, damit eine Stilllegung des Flugbetriebs strukturiert abl‰uft.

    Zur Rolle des Bundes als Aktion‰r ist festzuhalten, dass auch der Bundesrat die schwierige Situation der SAirGroup bereits im Fr¸hjahr 2001 erkannt hat. Entsprechend hat er die Massnahmen getroffen, um die Aktion‰rsrechte des Bundes zu wahren. Die Eidgenˆssische Finanzverwaltung hat die Generalversammlung der SAirGroup vom 25. April 2001 sowie die Einleitung der Sonderpr¸fung (Art. 697a ff. OR) sehr sorgf‰ltig und professionell vorbereitet und begleitet. Damit hat der Bundesrat die notwendigen Massnahmen getroffen, um allf‰llige Verantwortlichkeiten der Organe der SAirGroup abzukl‰ren. Im ‹brigen war aber der Einfluss des Bundes als Aktion‰r gering. Gleiches gilt in Bezug auf den Einfluss des Bundes als Mitglied des Verwaltungsrates der SAirGroup, in dem er bis Fr¸hjahr 1999 vertreten war. Die damaligen Bundesvertreter haben die tats‰chlichen Einfluss- und Kontrollmˆglichkeiten der Verwaltungsratsmitglieder, die nicht dem Ausschuss des Verwaltungsrates angehˆrten, als unbefriedigend beurteilt und den Anstoss zu einer Umstrukturierung des Verwaltungsrates gegeben. Aufgrund der Revision des Luftfahrtgesetzes von 1998 gab es seit dem Fr¸hjahr 1999 keinen Staatsvertreter des Bundes mehr im Verwaltungsrat der SAirGroup. Eine aktienrechtliche Verantwortlichkeit des Bundes kˆnnte sich allenfalls im Zusammenhang mit den Entscheiden und der Umsetzung der so genannten Hunter-Strategie durch den Verwaltungsrat der SAirGroup ergeben. Nach heutigen Erkenntnissen wird der Zusammenbruch der Swissair vor allem in Zusammenhang mit dieser gescheiterten Strategie gebracht. Eine Beurteilung dieser Frage ist erst mˆglich, wenn die Ergebnisse der erweiterten Sonderpr¸fung vorliegen. Der Sachwalter der SAirGroup, der allf‰llige Verantwortlichkeiten der Gesellschaftsorgane abkl‰rt, wird die Ergebnisse der erweiterten Sonderpr¸fung im Herbst 2002 verˆffentlichen.

    Trotz seiner sorgf‰ltigen Analyse der finanziellen Lage der Gruppe im Fr¸hjahr 2001, die durchaus auf eine dramatische Situation hinwies, hat der Bundesrat keine Szenarien gepr¸ft f¸r den Fall, dass die Restrukturierung und Refinanzierung der SAirGroup scheitert oder der Konzern zahlungsunf‰hig wird. Und dies, obschon der Bundesrat der Swissair und dem Flughafen Z¸rich eine grosse volkswirtschaftliche und verkehrspolitische Bedeutung attestierte. Auch der Bundesrat und die Bundesverwaltung sind davon ausgegangen, dass die SAirGroup die Probleme ohne staatliche Intervention lˆsen kann. In dieser Haltung wurde der Bundesrat durch die optimistischen Verlautbarungen der F¸hrung der SAirGroup best‰rkt. Diese verk¸ndete bereits im April 2001, dass die Liquidit‰t der Gruppe durch eine Kreditlinie von 1 Milliarde Franken von einem Bankenkonsortium gesichert ist. Auch die

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    Informationen der SAirGroup von Mitte Juli und Ende August 2001 ¸ber die Restrukturierungspl‰ne waren von einem optimistischen Grundton gekennzeichnet. Begr¸ndete Zweifel an der Zahlungsbereitschaft der SAirGroup h‰tten auch deshalb nicht aufkommen kˆnnen, weil die Gruppe f‰llige Kredite bis Ende September 2001 zur¸ckzahlte.

    Im September 2001 spitzte sich die Krise der Swissair-Gruppe in dramatischer Weise zu. Die Terroranschl‰ge vom 11. September 2001 in den USA haben die Krise der SAirGroup gewiss beschleunigt. Bereits davor war aber die Zukunft der SAirGroup ernsthaft in Frage gestellt. Die F¸hrung der SAirGroup gelangte erst am 17. September 2001 an den Bund und verlangte Staatsgarantien von 1 Milliarde Franken. Nun bereitete es den Bundesvertretern M¸he, ihre Rolle in Bezug auf die sich dramatisch zuspitzende Liquidit‰tskrise der SAirGroup zu finden. Der Bund wurde zunehmend in die Rolle eines nur noch reagierenden und nicht mehr agierenden Akteurs gedr‰ngt. Bis gegen Ende September 2001 diskutierte die SAir-Group mit Vertretern von Bund und Wirtschaft Lˆsungen zur Sanierung der ganzen Gruppe. Genauere Angaben zum Sanierungsbedarf waren aber erst gegen Ende September 2001 verf¸gbar. Es zeigte sich, dass eine Sanierung der ganzen Gruppe mindestens 8 Milliarden Franken gekostet h‰tte und somit nicht finanzierbar war. Ausserdem musste die SAirGroup am 30. September 2001 bei einem Treffen mit dem Bundesrat die Zahlungsunf‰higkeit bekannt geben. F¸r den Bund stellte sich die Frage, in ein Projekt der Grossbanken und der SAirGroup einzusteigen, das den Flugbetrieb von der Swissair auf die Crossair ¸berf¸hren sollte. Der Bundesrat machte die Offerte, finanzielle Mittel f¸r den Flugbetrieb der Swissair mit dem Kauf der Crossair-Aktien freizustellen, die im Besitz der SAirGroup waren. Am 1. Oktober 2001 zeigte sich aber, dass die Grossbanken eine entsprechende Transaktion ohne den Bund planten. Diese waren jedoch nicht bereit, den Flugbetrieb der Swissair in der ‹berf¸hrungsphase zu finanzieren. Sie haben eine Stilllegung der Swissair-Flotte in Kauf genommen. Der Bundesrat hat die akute Gefahr einer Stilllegung des Flugbetriebs der Swissair und deren drastische Auswirkungen am

  2. Oktober 2001 richtig eingesch‰tzt und die ÷ffentlichkeit darauf aufmerksam gemacht. Ebenso hat er ˆffentlich an die Verantwortung der Grossbanken und der SAirGroup appelliert.

    Am 2. Oktober 2001 haben sich die Ereignisse ¸berst¸rzt. Verschiedene Umst‰nde (Ank¸ndigung der...

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