Initiative parlementaire - Loi sur le Parlement (LParl) - Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national

 
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01.401

Initiative parlementaire Loi sur le Parlement

(LParl)

Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national

du 1er mars 2001

Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs,

Conformément à l'art. 21ter, al. 3, et à l'art. 21quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), la commission vous soumet le présent rapport, qu'elle transmet simultanément au Conseil fédéral pour avis.

La commission vous propose d'adopter le projet de loi ci-joint.

Elle vous propose également:

- de classer les initiatives parlementaires suivantes, leur objectif ayant été atteint:

96.451 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Engagement des experts dans les procédures des CEP et obligation de conserver le silence sur les auditions des CEP

96.452 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Haute surveillance parlementaire: directives de l'Assemblée fédérale au Conseil fédéral

96.453 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Accès des commissions parlementaires de contrôle aux données de gestion et de contrôle des départements ainsi qu'aux dossiers de procédures qui ne sont pas encore closes

96.454 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Coordination entre les commissions parlementaires de contrôle

97.441 Iv.pa. Schlüer. Déclaration des intérêts

98.452 Iv.pa. Zbinden Hans. La Suisse dans les organisations internationales. Démocratisation des structures et des procédures

- de classer les interventions parlementaires suivantes:

1996 P 96.3151 Renforcer la coordination entre commissions des finances et commissions de gestion (N 21.6.96, Raggenbass)

1998 P 98.3052 Domaines attribués aux commissions permanentes. Modification (N 18.12.98, Commission des finances CN)

1998 P 98.3349 Conseillers fédéraux sollicitant le renouvellement de leur mandat. Procédure électorale (N 18.12.99, Weyeneth)

1999 P 99.3283 Intervention contre le flot d'interventions

(N 13.12.2000, Theiler)

1999 P 99.3380 Motions et postulats. Renforcement du dispositif (N 8.10.99, Stamm Luzi)

1999 P 99.3526 Modifier la LREC (N 22.12.99, Bangerter)

1999 P 99.3565 Initiatives parlementaires. Instituer un examen préalable dans les deux conseils (N 24.3.2000, Peter Hess)

1999 P 99.3568 Formules du serment et de la promesse

(N 22.12.99, CIP-CN)

1er mars 2001 Pour la commission:

La présidente, Vreni Hubmann

Condensé

Comme son nom l'indique, la loi sur le Parlement (LParl) définit l'organisation et le fonctionnement du «coeur démocratique» - puisqu'élu - de l'Etat fédéral suisse. Appelée à se substituer à la loi de 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC), la LParl a essentiellement pour objet:

1. de préciser les dispositions de la Constitution (Cst.) du 18 avril 1999 relatives aux attributions de l'Assemblée fédérale et à la répartition des compétences entre Assemblée fédérale et Conseil fédéral;

2. d'une part, de présenter d'une manière à la fois claire et structurée les dispositions d'une LREC aujourd'hui obsolète, et en tout cas devenue inextri-cable après avoir été soumise à plus d'une trentaine de révisions, et d'autre part, de supprimer certaines incohérences ou lacunes plus ou moins graves qui entachent le droit pertinent en vigueur.

La nouvelle Cst. dispose que «toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale»: or, s'agissant des dispositions qui touchent l'organisation et le fonctionnement du Parlement, ce n'est pas le cas aujourd'hui pour beaucoup d'entre elles. Pour prendre un exemple, sont ainsi désormais arrêtées, non plus dans la Cst., mais dans la LParl, les modalités qui régissent l'élection du Conseil fédéral, sans d'ailleurs que ce passage du plan réglementaire au plan législatif entraîne aucune modification de fond de la procédure applicable.

Par rapport au droit en vigueur, la LParl contient quelque 155 innovations et précisions matérielles: s'il s'agit le plus souvent d'améliorations légères, leur portée pratique peut parfois être considérable (p. ex.: alors qu'un certain flou régnait à ce jour sur le plan de la procédure, l'organisation d'une session des Chambres fédérales ailleurs qu'à Berne suppose désormais l'adoption ad hoc d'un arrêté fédéral simple, ce qui garantit une décision concordante des deux Chambres et, ainsi, une appréciation plus complète des implications d'une telle décision).

Les principales innovations de fond sont les suivantes:

a. la nouvelle Cst. garantit aux commissions parlementaires le droit d'accéder aux informations détenues par le Conseil fédéral et son administration dans la mesure où elles en ont besoin pour remplir leurs tâches: la LParl définit les modalités qui régissent l'exercice de ce droit. S'agissant plus particulièrement des commissions chargées de la haute surveillance, elle dispose qu'il appartient désormais au contrôleur, et non plus au contrôlé, de décider des informations dont il a besoin pour exercer sa mission. Relevons par ailleurs que la LParl réserve également un droit d'accès à l'information au député considéré individuellement.

b. la nouvelle Cst. prévoit que l'Assemblée fédérale veille à ce que l'efficacité des mesures prises par la Confédération fasse l'objet d'une évaluation: la LParl assure une transposition active de ce principe en disposant que toute commission devra désormais veiller également à évaluer l'efficacité des actes à l'examen préalable desquels elle a procédé, sous réserve de la néces-

saire coordination avec les commissions chargées d'exercer la haute surveillance au nom du Parlement.

c. la nouvelle Cst. dispose que l'Assemblée fédérale est associée aux «planifications importantes des activités de l'Etat» et à la définition de la politique extérieure (alors qu'elle n'était habilitée à ce jour qu'à prendre acte des rapports que lui soumettait le Conseil fédéral sur ces sujets): la LParl précise cette compétence nouvelle en réservant à l'Assemblée fédérale le droit de se prononcer par voie d'arrêté fédéral simple sur ces «planifications importantes» (notamment le programme de la législature et la planification financière) et sur les principaux rapports qui lui sont adressés par le Conseil fédéral (concernant notamment les orientations générales en matière de politique extérieure), ce qui permet au Parlement d'exprimer un avis non seulement plus nuancé, mais possédant désormais un caractère plus contraignant que par le passé.

d. la nouvelle Cst. donne à l'Assemblée fédérale le pouvoir de confier des mandats au Conseil fédéral à l'aide desquels elle peut exercer une influence sur les domaines relevant de la compétence du Conseil fédéral: la LParl redéfinit à cet effet la nature et la portée de la motion, dans le cadre évidemment de la répartition actuelle des compétences entre Parlement et Gouvernement (qui peut toutefois évoluer, si le premier le souhaite).

e. malgré son caractère a priori contraignant, la motion n'a cessé de se déprécier, notamment aux yeux des élus du Conseil national: il est vrai que le dépôt d'une motion est rarement suivi d'effets tangibles, et que la suite qui lui est donnée semble dépendre moins de considérations techniques ou politiques que de l'arbitraire. En disposant que les motions déposées par les commissions jouiront désormais d'un traitement privilégié pour ce qui est de leur inscription à l'ordre du jour, et en incitant par là le député réellement soucieux de voir sa démarche aboutir à passer par le canal de la commission, la LParl contribue à revaloriser l'instrument de la motion.

f. le dépôt d'une motion restant aujourd'hui peu ou prou dépourvu d'effets, les députés ont de plus en plus tendance à recourir au dépôt d'une initiative parlementaire, même dans les cas ou la motion serait a priori l'outil le mieux indiqué. Cette évolution entraîne logiquement une augmentation du nombre des initiatives auxquelles les conseils décident de donner suite, alors que les effectifs des agents censés assurer la préparation des projets d'acte concernés ne suivent pas dans la même proportion, avec pour conséquence les difficultés que l'on imagine. Aussi la LParl prévoit-elle d'associer l'autre conseil à l'examen des initiatives parlementaires dès la phase préliminaire: cette concertation en amont devrait en effet se traduire par une efficacité accrue, en permettant d'éviter désormais que l'un des conseils ne mette sur pied à grands frais un projet législatif dont l'autre ne veut pas. Ce meilleur filtrage introduit au stade de l'examen préliminaire constitue par ailleurs pour les députés une incitation à se tourner à nouveau vers l'instrument de la motion.

La CIP espère que la LParl pourra entrer en vigueur au début de la prochaine législature au plus tard. S'agissant des travaux à engager pour assurer la coordination de la LParl avec le projet de «réforme de la direction de l'Etat» dont le Parlement devrait être saisi d'ici à la fin de l'année 2001, ils devraient être minimes si l'on considère que le Conseil fédéral semble vouloir se limiter à une réforme de l'organisation du Gouvernement. Par ailleurs, et dans le droit fil de la LParl, les CIP ont l'intention de présenter sous peu deux projets de révision concernant, l'un, les textes applicables à l'indemnisation des députés, et l'autre, les textes régissant leur prévoyance professionnelle.

Rapport

1 Genèse

1.1 La LREC et son évolution

La première loi sur les rapports entre les conseils (LREC) a été adoptée le 22 décembre 1849. A l'époque, il s'agissait prioritairement d'établir des règles de procédure applicables aux relations entre les conseils. Il s'est, par exemple, révélé indispensable de fixer la procédure de désignation du conseil ayant la priorité d'examen, pour mettre fin aux continuelles discussions du début sur la question de savoir si l'on devait se saisir d'une affaire ou...

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