Message relatif à l'unification du droit de la procédure pénale

 
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05.092 Message relatif à l'unification du droit de la procédure pénale du 21 décembre 2005 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, par le présent message, les projets de code de procédure pénale suisse et de loi fédérale régissant la procédure pénale applicable aux mineurs, en vous proposant de les adopter. Par la même occasion, nous vous proposons de classer l'intervention parlementaire suivante: 2001 P 01.3288 Pour que les survivants d'un génocide et leurs descendants puissent se constituer partie civile (N 5.10 2001, Mugny) Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération. 21 décembre 2005 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Samuel Schmid La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz Condensé Si en Suisse, le droit pénal matériel est unifié depuis longtemps, la procédure pénale, en revanche, est aujourd'hui encore caractérisée par la coexistence de 29 textes législatifs, à savoir 26 codes cantonaux et trois lois fédérales. Cette dispersion du droit procédural entre de multiples actes législatifs s'explique par le fait que, selon l'ancienne répartition constitutionnelle des compétences, la procédure pénale et l'organisation judiciaire étaient, en principe, du ressort des cantons, la Confédération n'ayant la compétence de légiférer que sur la procédure applicable à certaines graves infractions de droit commun ainsi que sur la procédure pénale militaire et le droit pénal administratif. En l'an 2000, le peuple et les cantons ont souscrit - à de fortes majorités - à la réforme qui conférait à la Confédération la compétence générale de légiférer en matière de procédure pénale (123, al. 1, Cst.). Cette décision du souverain ne faisait que confirmer le bien-fondé d'un projet soutenu de manière de plus en plus marquée par les milieux politiques, ces deux dernières décennies: en Suisse, dorénavant - ainsi que c'est déjà le cas dans nombre d'Etats - les infractions seraient poursuivies non plus seulement conformément aux dispositions d'un code pénal unique, mais encore selon les mêmes règles de procédure, valables dans l'ensemble du pays. Parmi les nombreux facteurs qui ont permis à l'idée d'unification de faire son chemin, citons: le respect des principes de l'égalité devant la loi et de la sécurité du droit; le fait que la jurisprudence relative à la Constitution fédérale et à la Convention européenne des droits de l'homme influe depuis longtemps et continuellement sur les droits de procédure en en favorisant l'harmonisation; l'évolution de la criminalité qui s'internationalise, se professionnalise et a tendance à se spécialiser; le gain et la chance que représente l'unification de la procédure pénale pour l'enseignement et la recherche universitaire ainsi que pour les avocats; la possibilité pour les autorités pénales de recruter du personnel compétent à l'extérieur des frontières cantonales, enfin, l'importance que prend la collaboration sur le plan international. Le Conseil fédéral entend que cette idée soit traduite en actes le plus rapidement possible. S'ajoutant à la réforme de l'organisation judiciaire fédérale, déjà adoptée, ainsi qu'à l'unification de la procédure civile, qui en est aussi au stade de projet, l'unification de la procédure pénale constituera le troisième pilier de la refonte du droit de procédure de la Confédération. L'objet qui vous est soumis par le présent message se compose de deux projets de loi: code de procédure pénale Suisse (CPP) et loi fédérale régissant la procédure pénale applicable aux mineurs (LPPMin.). Conçue comme une lex specialis par rapport au CPP, la LPPMin. contient toutes les normes qui dérogent à celui-ci et uniquement ces normes. Les deux nouveaux actes législatifs sont appelés à remplacer les 26 codes cantonaux de procédure pénale existants, y compris les dispositions relatives à la procédure applicable aux mineurs. Le projet qui vous est soumis remplacera, en outre, la loi 1058 fédérale - surannée - sur la procédure pénale (PPF). Quant à la procédure pénale militaire et à la procédure pénale administrative, réglée actuellement par la loi fédérale sur le droit pénal administratif, il n'est pas prévu - du moins pour l'instant - de les incorporer dans le projet d'unification. En revanche, y seront intégrées nombre de dispositions de procédure pénale qui figurent aujourd'hui dans d'autres actes législatifs fédéraux et qui règlent des matières relevant typiquement d'un code de procédure pénale. Les projets ne prétendent pas représenter une synthèse des 27 codes et lois de procédure qu'ils visent à remplacer, ni instaurer pour la Suisse une procédure pénale totalement novatrice. Sans se calquer sur un régime de procédure bien précis, ils s'inspirent, bien au contraire, des procédures et institutions qui ont cours aujourd'hui, dans la mesure où elles donnent satisfaction. Ils les développent, toutefois, chaque fois que cela est nécessaire et judicieux. Ils visent à créer un cadre juridique permettant d'établir, dans le cas d'espèce, un juste équilibre entre les intérêts diamétralement opposés des personnes impliquées dans une procédure pénale. Pour ce faire, ils préconisent des réglementations pondérées sur des points centraux. Cette remarque vaut, en particulier, pour le rôle de la police durant la procédure préliminaire, les droits de la défense du prévenu, les conditions auxquelles doivent être subordonnés le recours aux mesures de contrainte et le contrôle de leur application, enfin pour l'aménagement des voies de recours. Tabler sur l'existant lorsqu'il a donné satisfaction ne signifie toutefois pas se fermer à la nouveauté. Aussi, les projets contiennent-ils diverses réglementations actuellement inconnues de la plupart des codes de procédure que l'on trouve en Suisse. Ils prévoient d'instaurer notamment un principe de l'opportunité élargi, des possibilités d'accords entre le prévenu et le ministère public, un renforcement des droits de la défense, un élargissement de certains droits des victimes, une extension de la portée des mesures de protection des témoins dans le cadre de la procédure pénale, enfin une nouvelle mesure de contrainte: la surveillance des relations bancaires. En revanche, ils renoncent à introduire certaines innovations, soit parce qu'elles sont par trop étrangères à notre tradition juridique et judiciaire (interrogatoire contradictoire durant les débats), soit parce qu'elles suscitent des réserves au regard des principes fondateurs de l'Etat de droit (institution du «témoin de la Couronne»). Unifier le droit de la procédure pénale n'implique pas nécessairement que l'on uniformise également l'organisation des autorités de poursuite pénale à l'oeuvre au niveau de la Confédération et des cantons (art. 123, al. 2, Cst.). Du reste, selon la Constitution fédérale, l'organisation judiciaire continue d'être du ressort des cantons, sauf disposition contraire de la loi. D'un autre côté, il ne faut pas perdre de vue que, sans une harmonisation minimum des organisations judiciaires, il est impossible de parvenir à une unification de la procédure pénale. Cette unification passe notamment par l'adoption d'un modèle de poursuite pénale unique, une définition uniforme de la compétence matérielle des tribunaux pénaux ainsi qu'une unification du système des voies de recours. C'est sur ces points que les besoins de réforme se feront le plus sentir. Toutefois, s'agissant de l'organisation, l'ampleur de ces besoins variera d'un canton à l'autre en fonction des autorités dont ils se sont déjà dotés. L'adoption du «modèle minis- 1059 tère public», selon la proposition du Conseil fédéral, induira une réforme de la procédure préliminaire dans les cantons (et à la Confédération) qui connaissent actuellement l'institution du juge d'instruction. Quant au nouveau système des voies de recours préconisé - dans lequel l'appel constituera, en sus du recours et de la révision, l'un des trois moyens de recours prévus, moyens qui sont à la fois suffisants et indispensables - il exigera des adaptations dans divers cantons (et à la Confédération). Enfin, l'instauration du tribunal des mesures de contrainte prévue par le présent projet nécessitera certaines restructurations. Ces adaptations et les autres réformes nécessaires devront être effectuées avant que les deux lois qui unifient la procédure pénale puissent entrer en vigueur. A cette fin, la Confédération et les cantons devront se doter de lois introductives. Quant à la Confédération, elle devra, en outre, adopter plusieurs ordonnances d'exécution du projet de code de procédure pénale, qui régleront principalement des modalités de nature technique. 1060 Table des matières Condensé 1058 1 Partie générale 1067 1.1 Le point de la situation 1067 1.2 Objet de l'unification 1069 1.3 De multiples raisons en faveur de l'unification 1070 1.3.1 Une harmonisation de plus en plus poussée grâce à la jurisprudence des juridictions suprêmes 1070 1.3.2 Renforcement de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi 1071 1.3.3 Simplification de la pratique intercantonale de professions liées à la justice pénale 1071 1.3.4 Amélioration des travaux scientifiques consacrés à la procédure pénale 1071 1.4 Genèse du projet 1072 1.4.1 Commission d'experts (1994 à 1997) 1072 1.4.2 Elaboration des avant-projets (1999 à 2001) 1073 1.4.3 Procédure de consultation (2001 à 2003) 1073 1.4.4 Remaniement des avant-projets 1074 1.5 Lignes de force du projet de code de procédure pénale suisse (P-CPP) 1075 1.5.1 Caractéristiques générales 1075 1.5.1.1 Un projet qui table sur l'existant 1075 1.5.1.2 Une codification d'ensemble 1075 1.5.1.3 Des atteintes limitées à la souveraineté des cantons en matière d'organisation judiciaire 1076 1.5.1.4 Tentative d'établir des réglementations équilibrées 1076 1.5.1.5 Harmonisation avec...

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