Arrêt nº 2A.511/2005 de IIe Cour de Droit Public, 16 février 2009
| Date de Résolution | 16 février 2009 |
| Source | IIe Cour de Droit Public |
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2A.511/2005
{T 0/2}
Arrêt du 16 février 2009
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges Müller, Président,
Merkli, Aubry Girardin, Donzallaz et Berthoud,
Juge suppléant.
Greffier: M. Dubey.
Parties
A.X.________,
B.X.________,
C.X.________,
demandeurs,,
représentés par Me Jean-Luc Subilia, avocat,
contre
Confédération Suisse, agissant par le Département fédéral des finances, Service juridique.
Objet
Dommages-intérêts, action en responsabilité.
Faits:
A.
Joseph Désiré Mobutu Sese Seko (ci-après: Mobutu) a été, de novembre 1965 à mai 1997, le Président du Zaïre, devenu depuis lors la République démocratique du Congo (ci-après: RDC). En 1980, il a engagé X.________ en tant que Président Directeur général du Centre de développement agricole de Gbadolite. Celui-ci a occupé cette fonction jusqu'en 1986, tout en exerçant parallèlement d'autres activités pour le compte de Mobutu, qui l'a notamment chargé de la livraison de 25'000 portraits à son effigie. X.________ est retourné au service de Mobutu en 1993, comme consultant plénipotentiaire dans le domaine agro-pastoral et responsable de fermes privées. Il a également assumé la vice-présidence de la Chambre de commerce Suisse-Zaïre, s'occupant à ce titre de démarches officielles, notamment du règlement de dettes contractées par des missions diplomatiques zaïroises et de l'organisation du rapatriement d'anciens membres de la mission permanente du Zaïre en Suisse.
N'ayant pas été rémunéré pour la période de septembre 1993 à mars 1997 et plusieurs de ses factures étant restées impayées, X.________ a fait valoir à l'encontre de Mobutu une créance de 4'774'219 fr. 10, plus intérêts à 5% dès le 1er avril 1997, sous déduction de 22'176.65 fr. reçus en novembre 1994. Il a obtenu deux séquestres, l'un immobilier et l'autre mobilier, ordonnés, respectivement, les 27 mai et 30 mai 1997 par le Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois; le premier portait sur des immeubles de Mobutu sis à Savigny, soit les parcelles 160 et 161 du registre foncier de Lavaux, et le second sur tous les objets mobiliers garnissant les bâtiments construits sur ces parcelles ou se trouvant dans l'enceinte de la propriété du débiteur. Admise en première instance, l'opposition de Mobutu a été rejetée sur recours, mais seulement en ce qui concerne le séquestre mobilier. Le créancier a alors requis, le 28 septembre 1998, un nouveau séquestre immobilier, auquel les hoirs de Mobutu - qui s'étaient substitués à celui-ci, décédé le 7 septembre 1997 - ont vainement fait opposition.
Le 7 décembre 2000, l'Office des poursuites et faillites de l'arrondissement de Lavaux (ci-après: Office des poursuites de Lavaux) a établi, dans les poursuites en validation des séquestres mobilier et immobilier, un procès-verbal de saisie, mentionnant une créance de X.________ de 4'786'064 fr. 80.
Par jugement du 14 mars 2001, le Juge instructeur de la Cour civile du Tribunal cantonal vaudois a reconnu les hoirs de Mobutu débiteurs solidaires de X.________ pour un montant total de 2'351'133 fr. 70 et levé définitivement leurs oppositions, à concurrence des montants déterminés. Ce jugement (ci-après: le jugement cantonal vaudois du 14 mars 2001) est entré en force le 5 juillet 2001.
B.
Le 7 mai 1997, la RDC a requis l'entraide judiciaire de la Suisse pour les besoins d'une procédure pénale ouverte contre Mobutu, notamment pour vols, abus de confiance, détournement des deniers publics, recel et corruption. L'Office fédéral de la police a alors ordonné, le 16 mai 1997, l'annotation provisoire d'une restriction du droit d'aliéner les immeubles de Savigny, et, le 26 mai 1997, la mise sous scellés de l'immeuble principal.
Parallèlement, le Conseil fédéral a rendu, le 17 mai 1997, une ordonnance fondée sur l'art. 102 ch. 8 aCst., relative à la sauvegarde des avoirs de la République du Zaïre en Suisse (RO 1997 p. 1149-1150). Selon cette ordonnance, valable une année, nul ne pouvait disposer des avoirs de la famille de Mobutu qui se trouvaient en Suisse ou étaient administrés depuis la Suisse, ni les transférer à l'étranger.
Le 24 décembre 1997, l'Office fédéral de la police a ordonné le blocage, avec effet immédiat et jusqu'à la clôture de la procédure d'entraide, des comptes et coffres-forts (safes) détenus au nom de Mobutu ou ayant fait l'objet d'annonces en exécution de l'ordonnance du Conseil fédéral du 17 mai 1997.
Par décision du 22 mars 2001, l'Office fédéral de la justice - qui avait repris dans l'intervalle les attributions de l'Office fédéral de la police dans le domaine de l'entraide - a levé avec effet immédiat les mesures provisoires prises les 16 et 26 mai 1997, invité l'Office des poursuites de Lavaux à procéder à la vente des immeubles et meubles sous séquestre, dit que le produit de la vente serait affecté en premier lieu au remboursement des frais d'entretien des immeubles engagés par la Confédération, autorisé l'Office des poursuites de Lavaux à désintéresser les créanciers titulaires de droits de gage fiscaux sur le produit de la vente et ordonné le blocage du solde du produit de la vente sur un compte bancaire.
L'Office des poursuites de Lavaux a procédé à la réalisation des biens immobiliers et mobiliers de feu Mobutu et a bloqué et consigné les fonds sous son autorité conformément à la décision de l'Office fédéral de la justice du 22 mars 2001. Le 21 octobre 2002, il a dressé un tableau de distribution, faisant état d'un produit brut de la vente immobilière de 3'100'000 fr. et d'un produit brut des ventes mobilières de 277'335 fr. Il a en premier lieu prélevé le montant de ses frais, puis répertorié les créances. Parmi les créanciers, l'Etat de Vaud, la commune de Savigny, l'Etablissement cantonal d'assurance et la Confédération suisse ont été entièrement désintéressés. Les créances de X.________ ont été admises pour un montant total de 3'040'511.40 fr., sur lequel un dividende de 2'515'731 fr. lui a été attribué, qui a toutefois été consigné auprès de l'Office des poursuites de Lavaux "jusqu'à droit connu sur la levée du séquestre pénal". Deux créanciers, Malamivu Mirimbi et Ngetutadila Kilungisa, chargés de l'entretien et de la surveillance de la propriété de Savigny, au bénéfice d'une créance de 109'211 fr. chacun, n'ont rien perçu; le tableau de distribution valait comme attestation de découvert. Ces créances ont été cédées à X.________ le 7 juillet 2004.
C.
Le 15 décembre 2003, le Conseil fédéral a ordonné un nouveau blocage des avoirs de feu Mobutu et de son entourage pour une "période initiale de trois ans" et chargé le Département fédéral des affaires étrangères "d'assister les parties en vue de rechercher, dans un cadre approprié, une issue aussi satisfaisante que possible".
Le même jour, le Département fédéral des affaires étrangères a informé X.________ que "le Conseil fédéral a décidé aujourd'hui de bloquer les avoirs en Suisse de feu Mobutu et de son entourage sur la base de l'art. 184 al. 3 de la Constitution fédérale", selon une décision dont une copie certifiée conforme lui serait transmise.
Le 22 décembre 2003, l'Office fédéral de la justice a rendu une décision de clôture de la procédure d'entraide. Constatant que la RDC n'avait pas fourni les précisions nécessaires à l'octroi de l'entraide, qu'il n'était pas possible d'établir qu'une procédure pénale était encore ouverte dans ce pays contre Mobutu et ses proches et que les faits faisant l'objet de cette procédure semblaient prescrits au regard du droit suisse, cette décision refusait l'entraide et levait les saisies, y compris celle du 22 mars 2001.
Le même jour, le Département fédéral des affaires étrangères a écrit à X.________, lui indiquant ce qui suit: "En annexe, vous trouverez copie de la décision de blocage du Conseil fédéral du 15 décembre 2003. Sur la base de ses compétences constitutionnelles en matière de politique extérieure, il a décidé de bloquer pour une durée de trois ans tous les avoirs de feu Mobutu et de son entourage qui faisaient l'objet du blocage dans le cadre de l'entraide judiciaire. Le Conseil fédéral décidera du sort définitif de cet argent après avoir pris connaissance notamment des résultats des pourparlers avec le gouvernement congolais et les particuliers qui réclament des droits concernant ces avoirs".
Dans un courrier du 23 décembre 2003 adressé au Département fédéral des affaires étrangères, X.________ a contesté que ses prétentions puissent être touchées par le blocage du 15 décembre 2003 et demandé que le Département fédéral des affaires étrangères rende une décision formelle constatant que ce blocage ne lui était pas opposable.
Par lettre du 28 janvier 2004, le Département fédéral des affaires étrangères lui a précisé que, malgré la clôture de la procédure d'entraide, le Conseil fédéral, "faisant application de l'art. 184 al. 3 de la Constitution fédérale", avait "décidé de maintenir le blocage des comptes de l'ancien dictateur pour trois années supplémentaires" et avait pris cette décision "afin de protéger l'intégrité et l'image de la place financière suisse ainsi que de garantir une solution appropriée dans l'intérêt de la politique extérieure de la Suisse".
X.________ est revenu à charge les 14 février et 3 mars 2004, sollicitant une prise de position claire.
Le 10 mars 2004, le Département fédéral des affaires étrangères lui a répondu que "l'intention du Conseil fédéral, qui ressort sans ambiguïté du texte du dispositif de la décision [du 15 décembre 2003], était - et est toujours - de remplacer l'ensemble des mesures de blocage relatives aux héritiers de feu Mobutu et de son entourage décidées dans le cadre de la procédure d'entraide judiciaire par une décision de blocage basée sur la Constitution fédérale" et que "tous les blocages effectués dans le cadre de la procédure d'entraide judiciaire - y compris celui touchant au produit des réalisations du patrimoine de Savigny - sont donc maintenus".
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