Anhang: Evaluation der Eidgenössischen Zollverwaltung: Strategische Führung, Aufgaben- und Ressourcenmanagement. Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

Bundesblatt Nr. 9, 1. März 2011 › Seccion Unica

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Anhang

Evaluation der Eidgenössischen Zollverwaltung: Strategische Führung,

Aufgaben- und Ressourcenmanagement

Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

vom 11. Juni 2010

Das Wichtigste in Kürze

Nachdem in Politik und Medien in den vergangenen Jahren verschiedentlich über Probleme in der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) und insbesondere im Grenzwachtkorps (GWK) berichtet wurde, haben die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation der EZV beauftragt. Diese beurteilt erstens die strategische und operative Steuerung der EZV. Zweitens fokussiert sie auf die Zusammenarbeit und Schnittstellen der EZV und des GWK mit anderen Akteuren, namentlich mit den kantonalen Sicherheitsorganen und der Armee.

Die vorliegenden Erkenntnisse beruhen auf einer Analyse der relevanten Dokumente und Unterlagen und vor allem auch auf über 50 Interviews mit Verantwortlichen von Zollverwaltung, Finanzdepartement und externen Partnern. Die PVK wurde bei ihrer Arbeit von einem Team der econcept AG unter der Leitung von Frau Yvonne Kaufmann unterstützt.

Die EZV sorgt mit ihren über 4000 Angestellten für etwa einen Drittel der jährli-chen Einnahmen des Bundes. Neben dem zivilen Zoll, der vor allem klassische Zollund Wirtschaftsaufgaben erfüllt, gehört das bewaffnete GWK zur EZV, das ausser den Zollaufgaben auch sicherheitspolizeiliche Aufgaben wahrnimmt. Die EZV vollzieht nebst dem Zollgesetz Bestimmungen aus etwa 150 weiteren Erlassen und muss dabei immer wieder neue Aufgaben übernehmen.

In diesem komplexen Aufgabenfeld hat die EZV in den letzten Jahren grosse Veränderungen des Umfelds (z. B. die Umsetzung des Schengen-Abkommens) ebenso wie interne Neustrukturierungen und Personalreduktionen ohne grössere Friktionen gemeistert. Die Untersuchung hat gezeigt, dass die EZV über ein konzeptionell vollständiges Steuerungsmodell verfügt, welches den Grundsätzen der leistungs- und wirkungsorientierten Verwaltungsführung entspricht. EZV und GWK arbeiten eng mit anderen Akteuren im Bereich innere Sicherheit zusammen, insbesondere mit der Armee und den Kantonen. Die Zusammenarbeit GKW-Kantone wurde im Rahmen der Schengen-Umsetzung neu diskutiert und vertraglich geregelt.

Die Evaluation hat aber auch gezeigt, dass es sowohl bei der Steuerung als auch bei der Zusammenarbeit mit den anderen Akteuren im Sicherheitsbereich noch wesentliche Schwachpunkte gibt. So ist das vorhandene Führungs- und Steuerungsmodell zwar zweckmässig konzipiert, aber bei der Umsetzung werden notwendige Bedingungen für eine leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung nicht erfüllt. Besonders kritisch ist dabei die fehlende Verknüpfung von Aufgaben und Ressourcen, welche sich sowohl in den Leistungsaufträgen und -vereinbarungen als auch in der Berichterstattung zeigt. Weder werden in den Leistungsaufträgen und -vereinbarungen die Ressourcen für die einzelnen Aufgaben festgehalten (Soll), noch sind die tatsächlich eingesetzten Ressourcen pro Aufgabe bekannt (Ist). Somit fehlen grundlegende Informationen für eine leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung, sowohl für die strategische Steuerung durch Parlament und Departement wie auch für das EZV-interne Aufgaben- und Ressourcenmanagement. Die Steuerung der EZV entspricht im Wesentlichen nach wie vor der traditionellen Inputsteuerung: Die

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personellen und finanziellen Ressourcen werden der Organisationseinheiten zugeteilt und nicht den geforderten Leistungen (oder Wirkungen).

Die PVK hat aber auch festgestellt, dass die Steuerungsmöglichkeiten der EZV durch die Festlegung eines GWK-Mindestbestands im Schengen-Bundesbeschluss wesentlich eingeschränkt sind. Dieser Beschluss des Parlaments hat dazu geführt, dass der zivile Bereich der EZV im Rahmen der Entlastungsprogramme der vergangenen Jahre gegenüber dem GWK überproportional Personal abbauen musste. Die Festlegung der Stellenzahl einer einzelnen Abteilung einer Bundesstelle durch das Parlament widerspricht den Grundsätzen der wirkungsorientierten Verwaltungsfüh-rung und ist als Übersteuerung zu beurteilen.

Weiter hat sich gezeigt, dass die Zusammenarbeit im Bereich innere Sicherheit - insbesondere zwischen GWK und Kantonen - «im Feld» zwar grundsätzlich funktioniert, dass aber die Zuständigkeiten und Aufgaben nicht vollständig geklärt sind. Zudem wurde deutlich, dass die EZV und das GWK die Kantone bzw. deren Polizeikorps zunehmend auch bei deren originären Tätigkeiten unterstützen, ohne dafür abgegolten zu werden. Der entsprechende Aufwand wird zwar von der EZV und vom GWK bisher nicht erhoben, aber Schätzungen der befragten Personen in den Grenzwachtregionen zeigen, dass dieser nicht vernachlässigbar ist. Es ist klar, dass die Zusammenarbeit von GWK und Kantonen einer Nicht-Kooperation vorzuziehen ist. Klar ist aber auch, dass das GWK bei der Wahrneh...

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