Die Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung im Zusammenhang mit der Swissair-Krise. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

Auszug

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Die Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung im Zusammenhang mit der Swissair-Krise. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

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Die Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung im Zusammenhang mit der Swissair-Krise

Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

vom 19. September 2002

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates unterbreitet Ihnen ihren Bericht über die Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung im Zusammenhang mit der Swissair-Krise. Sie beantragt, vom Bericht Kenntnis zu nehmen.

19. September 2002 Im Namen der Kommission

Der Präsident: Michel Béguelin

Zusammenfassung

Die Folgen der Krise bei der Schweizerischen Fluggesellschaft Swissair für den Bund und insbesondere die vorübergehende Stilllegung des Flugbetriebs der Swiss-air am 2./3. Oktober 2001 veranlassten die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S), eine Untersuchung zu eröffnen. Die GPK-S richtete ihre Untersuchung auf mögliche Verantwortlichkeiten des Bundes aus und klärte die Wahrnehmung der Bundesaufsicht im Bereich der Zivilluftfahrt, die Rolle des Bundes als Aktionär und Mitglied des Verwaltungsrates der SAirGroup sowie das Verhalten von Bundesrat und Bundesverwaltung in der Swissair-Krise ab. Die GPK-S möchte mit diesem Bericht auch einen Beitrag leisten zu einer kritischen Reflexion der Swissair-Krise, die zu einem finanziellen Engagement des Bundes von 2050 Millionen Franken führte. Die Abklärung der GPK-S ist aber klar abzugrenzen von jenen Verfahren, die auf privatrechtliche oder strafrechtliche Verantwortlichkeiten im Zusammenhang mit der Swissair-Krise ausgerichtet sind.

Im Bereich der Aufsicht über die Zivilluftfahrt haben die Abklärungen der GPK-S ergeben, dass das schweizerische Recht bezüglich der Überprüfung der wirtschaftli-chen Leistungsfähigkeit von Inhabern einer Betriebsbewilligung unklar und präzisierungs- sowie auslegungsbedürftig ist. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) ist einer restriktiven Auslegung gefolgt und hat der Überprüfung der wirtschaftli-chen Leistungsfähigkeit nur sekundäre Bedeutung beigemessen. Während der Dauer einer Betriebsbewilligung hat es sich nicht vertieft und systematisch mit der wirtschaftlichen Lage der Fluggesellschaften auseinandergesetzt. Die restriktive Auslegung des BAZL ergab sich auch dadurch, dass es der Überprüfung der operationellen und technischen Voraussetzungen des Flugbetriebs Priorität einräumte und die wirtschaftliche Betrachtung nur im Hinblick auf die Gewährleistung eines sicheren Betriebs anstellte. Die Unklarheiten sind mit dem Inkrafttreten des Bilateralen Luftverkehrsabkommens zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft auf den 1. Juni 2002 beseitigt. Die EG-Verordnung 2407/92 definiert klar, wann und anhand welcher Dokumente die Aufsichtsbehörden die wirtschaftliche Solidität der Flugunternehmen beurteilen müssen. Die GPK-S ist erstaunt, dass diese klaren Vorgaben nicht früher ins schweizerische Recht übernommen wurden. Eine Klarstellung wäre möglich gewesen und hätte sich aufgedrängt, als die Schweiz die Grundsätze des EG-Rechts in der Luftrechtrevision von 1998 übernahm.

Die gesetzliche Regelung und die Umstände hätten dem BAZL nicht erlaubt, der Swissair die Erneuerung der Betriebsbewilligung im Dezember 2000 zu verweigern. Das BAZL hätte die Bewilligung allerdings bedingt aussprechen können, bis es von der SAirGroup nähere Angaben über die definitiven Finanzzahlen des Jahres 2000 und die finanziellen Perspektiven für das Jahr 2001 erhalten hätte. Im Verlaufe der Krise während des Jahres 2001 ging auch das BAZL aufgrund verschiedener Umstände davon aus, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Swissair gegeben ist. Obschon es die schwierige Lage der SAirGroup seit anfangs 2001 kannte, war nach seiner Auslegung der sichere Flugbetrieb in keinem Zeitpunkt gefährdet. Die SAirGroup zeigte sich bezüglich der kurz- und mittelfristigen Per-

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spektiven zuversichtlich. Sie verwies auch auf eine Kreditlinie eines Bankenkonsortiums von 1 Milliarde Franken zu Sicherung der Liquidität. Nach Ansicht der GPKS wäre ein Entzug der Betriebsbewilligung unter den damaligen Umständen und angesichts der fehlenden Kriterien und Verfahrensschritte rechtlich und politisch schwer begründbar gewesen. Auch als sich die Liquiditätsprobleme der Swissair Ende September 2001 dramatisch zuspitzten, wäre ein sofortiger Entzug aus wirtschaftlichen Gründen nicht möglich gewesen, da es nicht Aufgabe einer Aufsichtsbehörde sein kann, eine chaotische Stilllegung des Flugbetriebs eines Unternehmens auszulösen. Ein solcher Entzug muss für die Fluggesellschaft und ihre Kunden voraussehbar sein, damit eine Stilllegung des Flugbetriebs strukturiert abläuft.

Zur Rolle des Bundes als Aktionär ist festzuhalten, dass auch der Bundesrat die schwierige Situation der SAirGroup bereits im Frühjahr 2001 erkannt hat. Entsprechend hat er die Massnahmen getroffen, um die Aktionärsrechte des Bundes zu wahren. Die Eidgenössische Finanzverwaltung hat ...

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