Renforcement du contrôle préventif de la conformité au droit. Rapport du Conseil fédéral

Extrait

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Renforcement du contrôle préventif de la conformité au droit. Rapport du Conseil fédéral

Renforcement du contrôle préventif de la conformité au droit

Rapport du Conseil fédéral

du 5 mars 2010

Mesdames les Présidentes,

Mesdames et Messieurs,

En réponse au postulat Pfisterer 07.3360 «Renforcement du contrôle préventif de la constitutionnalité», nous vous soumettons le présent rapport et vous demandons d'en prendre acte.

Nous vous prions d'agréer, Mesdames les Présidentes, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.

5 mars 2010 Au nom du Conseil fédéral suisse:

La présidente de la Confédération, Doris Leuthard

La chancelière de la Confédération, Corina Casanova

Condensé

Le contrôle préventif de la conformité au droit (ci-après, contrôle juridique préventif) de projets d'actes normatifs a pour but de veiller, lors de l'élaboration de règles de droit, que celles-ci s'accordent avec le droit fédéral supérieur et le droit international et s'insèrent harmonieusement dans l'ordre juridique existant. Le contrôle juridique préventif va de pair avec le processus politique de la législation. Il signale à l'Assemblée fédérale, au Conseil fédéral et à l'administration, quand ceux-ci travaillent à la préparation et à l'adoption de dispositions constitutionnelles, de lois ou d'ordonnances ainsi qu'à la conclusion de traités internationaux, les limites juridiques qu'ils doivent observer. Il s'agit notamment d'assurer que les compétences des cantons, celles de l'Assemblée fédérale et celles du Conseil fédéral de même que les droits de participation du peuple (référendum) ne soient pas amputés et que des réglementations nouvelles respectent bien les données matérielles du droit supérieur, en particulier les droits fondamentaux.

Au niveau fédéral, le contrôle juridique préventif est principalement l'affaire des services administratifs dotés de compétences à caractère transversal. C'est ainsi que l'Office fédéral de la justice et, pour certains aspects particuliers, la Chancellerie fédérale, l'Administration fédérale des finances, la Direction du droit international public et le Bureau de l'intégration doivent, à l'occasion d'une procédure de consultation interne (consultation des offices), examiner, systématiquement et d'office, la conformité au droit supérieur de tous les projets d'actes normatifs. Quand vient la délibération parlementaire, ce sont ces mêmes services qui, à la demande des départements compétents ou d'organes du Parlement, donnent leur avis sur la constitutionnalité et la conformité au droit international de toutes les modifications du projet qui sont proposées ou adoptées.

Cette sorte de contrôle a plusieurs avantages: l'accompagnement concerté des départements et offices responsables à raison de la matière, le soutien spécialisé apporté aux commissions parlementaires, la proximité de la pratique, la souplesse, le souci de trouver des solutions. Le contrôle préventif ne s'exerce pas de manière ponctuelle ni à un seul moment, mais à divers stades du processus législatif. On doit toutefois aussi lui reconnaître quelques défauts. Ils concernent, d'une part, le respect de certaines règles applicables à la procédure administrative interne (en particulier les règles sur les délais). Et, d'autre part, il arrive que des propositions qui sont faites et acceptées au cours des délibérations du Conseil fédéral ou de l'Assemblée fédérale échappent à l'examen. Le système actuel peut ainsi avoir pour conséquence que, selon les circonstances, la question de la conformité au droit d'un projet ne soit pas suffisamment éclaircie. C'est pourquoi le Conseil fédéral considère que l'étude d'un renforcement du contrôle juridique préventif est justifiée.

Après analyse de certains modèles étrangers, le Conseil fédéral examine diverses amorces de solutions propres à renforcer le contrôle préventif. Parmi celles-ci, il y a, en restant dans le système actuel, toute une palette de possibilités de l'améliorer. Comme autres mesures, on pourrait penser à concentrer dans un office fédéral de la législation la formulation des actes normatifs, ou à en concentrer le contrôle juri-

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dique dans un office ou un service administratif indépendant, ou à créer une délégation parlementaire ou un organe mixte, auxiliaire du Parlement pour les questions de constitutionnalité, ou même à charger un tribunal de faire l'expertise des projets normatifs. En partant de ces hypothèses, le Conseil fédéral estime qu'on peut distinguer avant tout trois types d'action possible:

- L'optimisation du statu quo. Pour améliorer un système de contrôle qui a déjà fait ses preuves, on peut tenir pour raisonnables notamment les mesures suivantes. S'il y a controverse sur la conformité de projets norma-tifs au droit supérieur, le point doit toujours être clairement exposé et apprécié dans les propositions que les départements adressent au Conseil fédéral, dans les messages du Conseil fédéral ou les rapports qu'il présente sur des projets de commissions. Quant aux not...

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