Rapport de la Commission de gestion du Conseil national. Les occupations accessoires des fonctionnaires et les activités professionnelles d'anciens fonctionnaires, plus particulièrement sous l'angle des conflits d'intérêts

Feuille Fédérale num. 50, 21 décembre 1999 › Seccion Unica

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Extrait

Les occupations accessoires des fonctionnaires et les activités professionnelles d'anciens fonctionnaires, plus particulièrement sous l'angle des conflits d'intérêts

Rapport de la Commission de gestion du Conseil national

du 12 mars 1999

«Il y a certes comme un relent totalitaire à espérer une politique morale. La politique est une contingence, la morale est un absolu»

Edwy Plenel, Un temps de chien, Paris, Le Grand livre du mois/Stock, 1994, page 135.

Résumé

- La Commission de gestion du Conseil national se préoccupe depuis plusieurs années déjà du problème posé par la corruption dans l'administration fédérale et des mesures à prendre pour y faire face.

Dans le droit fil de ces travaux, la commission s'est intéressée aux occupations accessoires des fonctionnaires ainsi qu'aux activités professionnelles d'anciens fonctionnaires. La commission s'est interrogée en particulier sur la question de savoir si de telles activités pouvaient engendrer des conflits d'intérêts. Certains exemples retentissants à l'étranger, par exemple en Allemagne et en France, montrent que le risque existe et qu'il doit être pris au sérieux.

Est-il acceptable qu'un avocat travaillant pour un service de recours de la Confédération traite, durant son temps libre, d'affaires de droit public fédéral dans une étude d'avocat? Est-il admissible qu'un inspecteur des impôts puisse faire du conseil fiscal auprès de contribuables, que ce soit durant ses congés ou après avoir quitté définitivement l'administration? Est-il tolérable qu'une personne qui exerce une tâche de surveillance étatique sur les banques ou les assurances s'adonne durant ses loisirs à la gestion de fortune? Faut-il tolérer qu'un ancien fonctionnaire fasse bénéficier son entreprise ou ses clients d'un traitement favorable ou d'avantages particuliers, compte tenu de la connaissance qu'il a des pratiques et des agents de l'administration?

Touts ces exemples, par ailleurs fictifs, présentent des conflits d'intérêts. Or tout conflit d'intérêts, réel ou apparent, est préjudiciable à l'indépendance de l'administration et porte atteinte au crédit de l'institution.

Hormis les conflits d'intérêts, toutes ces questions posent également un problème de concurrence déloyale à l'égard de l'économie privée.

- S'agissant des activités accessoires, le droit actuel prévoit l'interdiction de principe des activités accessoires: le fonctionnaire qui travaille à plein temps à la Confédération ne peut pas en général exercer une autre activité rémunérée. Ce principe connaît pourtant toute une série d'exceptions.

De manière générale, l'application par les départements des dispositions légales s'effectue correctement. Les départements font généralement preuve d'une grande retenue dans l'octroi des autorisations, ce qui répond d'ailleurs à la lettre de la loi selon laquelle les autorisations ne sont conférées que dans des cas exceptionnels. Pour autant que la commission ait pu en juger, elle n'a relevé aucune activité irrégulière. L'hypothèse que certaines activités accessoires puissent présenter des conflits d'intérêts, réels ou apparents, entre les affaires publiques et les affaires privées ne s'est concrétisée que dans quelques très rares cas. Cela concerne surtout les activités dans les domaines du conseil (conseil juridique ou fiscal, gestion de fortune, fiduciaire, etc.) ou de représentation (conseil d'administration, activité d'avocat, etc.).

L'inspection a montré pourtant que la mise en oeuvre des dispositions sur les activités accessoires manque d'uniformité et conduit à des interprétations différenciées dans les départements. C'est notamment le cas pour les activités d'enseignement où il arrive que des fonctionnaires cumulent deux revenus. Sur le plan juridique, ces disparités ne sont pas satisfaisantes. Dans la pratique, la situation n'est pas alarmante, ni préoccupante.

La commission estime que le système actuel est perfectible. En effet, il n'est plus adapté aux exigences actuelles du marché de l'emploi, notamment en ce qui concerne le travail à temps partiel. Les règles existantes posent également des problèmes au titre de la liberté du commerce et de l'industrie. A notre époque, il apparaît de moins en moins raisonnable que l'Etatemployeur intervienne encore dans les actes de la vie économique des agents.

La commission a formulé diverses recommandations. Elle propose notamment de remplacer le principe de l'interdiction des activités accessoires lucratives, sous réserve d'autorisation, par un système d'autorisation générale moyennant déclaration préalable. Pour lutter contre les conflits d'intérêts, la commission suggère aussi d'élargir l'application des règles de récusation.

- En ce qui concerne les activités professionnelles d'anciens fonctionnaires,la commission constate que les seules règles juridiques applicables sont celles du secret de fonction. Ces dernières demeurent valables même après la cessation des relations de travail et s'imposent de ce fait aux anciens fonctionnaires....

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