Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht. Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats 07.3764 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 16. Oktober 2007 und des Postulats 08.3765 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 20. November 2008

Bundesblatt Nr. 13, 7. April 2010 › Seccion Unica

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Auszug

Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht

Bericht des Bundesrates

in Erfüllung des Postulats 07.3764 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 16. Oktober 2007 und des Postulats 08.3765 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates

vom 20. November 2008

vom 5. März 2010

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin

Sehr geehrter Frau Ständeratspräsidentin

Sehr geehrte Damen und Herren

In Erfüllung des Postulats 07.3764 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates und des Postulats 08.3765 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates unterbreiten wir Ihnen den vorliegenden Bericht zur Kenntnisnahme.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

5. März 2010 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates

Die Bundespräsidentin: Doris Leuthard

Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

Übersicht

Der vorliegende Bericht beleuchtet in Erfüllung von Postulaten der Kommission für Rechtsfragen des Ständerats sowie der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht und insbesondere auch das Verhältnis von Volksinitiativen und Völkerrecht. Aufgrund der Zunahme völkerrechtswidriger Volksinitiativen in den letzten Jahren hat diese Frage besondere Aktualität erhalten.

Für das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht sind drei Aspekte wichtig: erstens die Frage, ob Völkerrecht unmittelbar innerstaatlich gilt (sogenanntes monistisches System) oder ob es in Landesrecht transformiert werden muss, um innerstaatlich Geltung zu erlangen (Dualismus); zweitens die Frage, ob es von den Gerichten und den anderen rechtsanwendenden Behörden grundsätzlich direkt angewendet wird oder ob diese eher davon ausgehen, dass es zuvor vom Gesetzgeber konkretisiert werden muss; und drittens die Frage, ob Völkerrecht dem Landesrecht im Konfliktfall vorgeht oder nicht.

Eine rechtsvergleichende Untersuchung zeigt, dass die Staaten diese Fragen differenziert angehen. So gelten das völkerrechtliche Gewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze aus Praktikabilitätsgründen auch in dualistischen Staaten ohne Transformation, während manche monistischen Staaten die direkte Anwendbarkeit des Völkerrechts so weit einschränken, dass es nur bei einer Umsetzung durch das Parlament innerstaatliche Wirkungen erzielt, was im Ergebnis einer Transformation gleichkommt. In keinem Staat wird zudem dem Völkerrecht uneingeschränkt der Vorrang vor dem Landesrecht eingeräumt; vielmehr spielen immer auch Abwägungsprozesse eine zentrale Rolle. Wenn immer möglich wird dabei ein Konflikt durch eine völkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts vermieden.

Der Umgang der Schweiz mit dem Völkerrecht bewegt sich im Rahmen dessen, was auch in anderen Staaten üblich ist. Dies gilt insbesondere für die sogenannte «Schubert-Praxis». Einzigartig ist die Schweiz hingegen in Bezug auf die Volksinitiative. Die sich aus diesem Instrument ergebenden besonderen Fragen stellen sich in den anderen Staaten nicht.

Die Schweiz gehört zu den Staaten mit einer monistischen Tradition. Das Völkerrecht erlangt somit unmittelbare Geltung. Es ist direkt anwendbar, wenn es genügend präzise ist, um in einem konkreten Fall die Grundlage für eine Entscheidung darstellen zu können. Grundsätzlich geht Völkerrecht dem Landesrecht vor, wobei Konflikte durch eine völkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts wenn möglich vermieden werden. Weicht die Bundesversammlung bewusst vom Völkerrecht ab, so ist das Bundesgericht an diesen Entscheid nach der erwähnten Schubert-Praxis aus Gründen der Gewaltenteilung gebunden. Eine Ausnahme besteht bei internationalen Grundrechtsnormen, wie sie sich insbesondere in der EMRK finden.

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Eine Abkehr von dieser bewährten Ordnung brächte keine greifbaren Vorteile. Ein Wechsel zum Dualismus würde die Schweiz nicht von der Pflicht entbinden, internationale Verpflichtungen einzuhalten. Eine Festschreibung der Schubert-Praxis würde es dem Bundesgericht verwehren, auch inskünftig im konkreten Anwendungs-fall aufgrund einer sorgfältigen Güterabwägung zu entscheiden und die Schubert-Praxis dabei allenfalls weiterzuentwickeln. Die Einführung der Möglichkeit, alle Entscheide zum Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht bis an das Bundesgericht weiterzuziehen, um so eine einheitliche Rechtsprechung zu gewährleisten, liefe den Reformbemühungen zur Entlastung des Bundesgerichts zuwider. Es wäre zudem schwer nachvollziehbar, wieso Beschwerden hier ausnahmslos zulässig wären, nicht aber bei einer Verletzung verfassungsmässiger Rechte. Eine mögliche Erweiterung der Verfassungsgerichtsbarkeit wird nicht behandelt; diese Frage wird im Rahmen der parlamentarischen Initiative 05.445 (Studer Heiner) zur Verfassungsgerichtsbarkeit und der parlamentarischen Initiative 07.476 (Müller-Hemmi) zur Massgeblichkeit der ...

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