Evaluation de la conduite et de la surveillance de l'assurance-chômage par la Confédération. Rapport du Contrôle parlementaire de l'administration de la Commission de gestion du Conseil des Etats à l'attention du Conseil fédéral

Feuille Fédérale num. 20, 19 mai 2009 › Seccion Unica

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Extrait

Evaluation de la conduite et de la surveillance de l'assurance-chômage par la Confédération

Rapport du Contrôle parlementaire de l'administration

de la Commission de gestion du Conseil des Etats à l'attention du Conseil fédéral

du 27 mars 2008

Résumé

L'assurance-chômage constitue l'une des principales assurances sociales en Suisse. En 2006, elle a versé pour près de 4 milliards de francs d'indemnités de chômage et près de 600 millions de francs au titre des mesures relatives au marché du travail. Les frais d'administration se sont montés à plus de 590 millions de francs.

Au vu de ces montants financiers et du fait que les activités de conduite et de surveil-lance n'aient jamais fait l'objet d'une évaluation, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a chargé, le 28 juin 2007, le Contrôle parlementaire de l'administration (CPA) d'effectuer une évaluation en la matière.

Pour ce faire, le CPA a conduit une quarantaine d'entretiens auprès des principaux acteurs du système de l'assurance-chômage: représentants de l'organe de compensation (responsable de la mise en oeuvre de la loi sur l'assurance-chômage, intégré au Secrétariat d'Etat à l'économie), de la commission de surveillance du fonds de compensation de l'assurance-chômage (activités de surveillance financière et de conseil auprès du Conseil fédéral), des caisses de chômage (versement des indemnités de chômage), des autorités cantonales (conseil en placement, organisation des mesures de formation) et d'experts. Le CPA a aussi réalisé un sondage auprès de l'ensemble des cantons et des caisses de chômage, et confié une expertise juridique à un institut de recherche spécialisé.

La présente évaluation est conçue en deux axes dont les résultats principaux sont résumés ci-après.

Question-clé 1 (chap. 3):

comment faut-il évaluer les bases normatives régissant la conduite et la surveillance de l'assurance-chômage par la Confédération?

Les bases légales régissant les compétences en matière de conduite et de surveillance sont clairement définies. Les compétences sont précises et sont réparties de manière adéquate entre les différents acteurs responsables de l'exécution (caisses de chômage, offices régionaux de placement) et entre organes responsables de la conduite et de la surveillance: Conseil fédéral, commission de surveillance et organe de compensation.

La composition de la commission de surveillance prévue par la loi est adéquate, dès lors que l'on considère comme primordiale sa fonction de recherche de consensus et de conseil auprès du Conseil fédéral, en matière financière ou législative. La commission bénéficie ainsi de la présence des partenaires sociaux. Toutefois, l'absence de critères transparents concernant la sélection des partenaires sociaux pose problèmes quant à leur représentativité. Aussi, la présence de membres actifs dans des organes d'exécution est délicate.

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La collaboration interinstitutionnelle encouragée par la loi, et source de gains d'efficacité, peut présenter également des dangers en termes financiers pour l'assurance-chômage (si celle-ci doit financer des prestations ne relevant pas directement du chômage mais davantage de la formation professionnelle, de la politique sociale ou de la politique d'intégration par exemple).

Question-clé 2 (chap. 4):

comment faut-il évaluer la mise en oeuvre et les effets de la conduite et de la surveillance de l'assurance-chômage par la Confédération?

Au regard des objectifs fixés dans la loi et des résultats obtenus, la stratégie en matière de conduite et de pilotage des caisses de chômage et des organes cantonaux fonctionne plutôt bien. En effet, les caisses de chômage ont enregistré de forts gains d'efficacité. Pour les cantons, la stratégie de conduite et de pilotage repose avant tout sur l'amélioration et la communication des résultats.

La stratégie vise aussi à donner une marge de manoeuvre aux organes d'exécution de manière à s'adapter aux contextes locaux. Cela conduit bien entendu à des mises en oeuvre différentes selon les cantons. Il est admis que les chômeurs ne soient pas traités de manière similaire (offre de formation par exemple), en raison des différences économiques, culturelles, de formation. Toutefois, un traitement inéquitable est observé dans la pratique des sanctions qui diffère fortement.

La commission de surveillance exerce ses activités de surveillance de manière adéquate. Ses activités déploient des effets sur l'organe de compensation ainsi que sur les changements législatifs. La création d'une commission d'experts a permis de réfléchir relativement tôt face au creusement de la dette du fonds de compensation. Toutefois, en raison de sa composition et de la présence de membres ayant une activité dans des organes d'exécution, il subsiste des doutes quant à la capacité de la commission à vouloir s'emparer de l'ensemble des thèmes « compromis de blocage ». En matière de recherches financées...

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