Enquête sur les décisions prises par le Conseil fédéral le 23 novembre 2005 concernant Swisscom SA. Rapport de la Commission de gestion du Conseil national

Extrait

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Enquête sur les décisions prises par le Conseil fédéral le 23 novembre 2005 concernant Swisscom SA. Rapport de la Commission de gestion du Conseil national

Enquête sur les décisions prises

par le Conseil fédéral le 23 novembre 2005 concernant Swisscom SA

Rapport de la Commission de gestion du Conseil national

du 28 mars 2006

Résumé

Lors de sa séance spéciale du 23 novembre 2005, le Conseil fédéral a décidé de procéder sans délai à une révision de la loi sur l'entreprise de télécommunications dans le but de permettre à la Confédération de se retirer complètement du capital de Swisscom. En même temps, il a ordonné à Swisscom de renoncer à investir dans des entreprises étrangères de télécommunications et d'affecter les fonds propres disponibles à un rachat d'actions ou à une distribution de dividendes, en respectant un rapport de 60:40 entre le capital propre et les capitaux étrangers.

Les événements en rapport avec ces décisions ont suscité auprès du public l'image d'une procédure chaotique qui a été présentée principalement comme un problème de communication. L'enquête de la Commission de gestion du Conseil national montre toutefois qu'il en va de problèmes fondamentaux qui dépassent largement le cadre d'une simple panne de communication.

Le Conseil fédéral a pris une décision immédiate interdisant à Swisscom d'investir à l'étranger. La Commission de gestion ne comprend pas les raisons de cette précipitation. La décision elle-même était en outre peu claire et trop radicale, au point d'obliger le Conseil fédéral à la relativiser les 2 et 21 décembre 2005. L'injonction faite à Swisscom d'atteindre un rapport de 60:40 entre le capital propre et les capitaux étrangers en procédant à une distribution des fonds propres disponibles manquait elle aussi de clarté et était inapplicable.

La préparation de la séance spéciale du Conseil fédéral était limitée à la question de la cession de la participation majoritaire de la Confédération dans Swisscom. Le Conseil fédéral a pris les décisions relatives aux investissements à l'étranger et à l'affectation des fonds propres disponibles sans les avoir véritablement préparées et sans disposer de bases décisionnelles suffisantes. Les propositions adoptées et l'idée de les assortir d'une menace d'action en responsabilité sont tirées d'un co-rapport extrêmement bref du chef du Département fédéral de la justice et police (DFJP).

Les investigations de la Commission de gestion ont montré qu'en prenant la décision d'interdire à Swisscom de prendre des participations dans des entreprises étrangères de télécommunications, le Conseil fédéral n'a pas respecté le cadre et la procédure qu'il avait lui-même fixés. Il ne s'est pas tenu aux objectifs stratégiques qu'il avait assignés à Swisscom pour les années 2002 à 2005. Aussi bien la forme absolue de l'interdiction d'investir à l'étranger visant d'une manière générale tout investissement dans une entreprise étrangère de télécommunications que sa forme - ultérieurement précisée limitant cette interdiction aux participations à des entreprises étrangères de télécommunications ayant pour mandat d'assurer un service universel - étaient contraires aux attentes envers Swisscom et aux objectifs stratégiques en vigueur à l'époque. De plus, la volte-face stratégique n'était pas compatible avec la loi sur l'entreprise de télécommunications. Quant à l'interdiction faite à Swisscom de prendre une participation dans Eircom, le Conseil fédéral a également court-circuité le processus de contrôle de gestion institutionnalisé alors en cours visant à vérifier la conformité de la participation avec les objectifs stratégiques. Le

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Conseil fédéral a donc procédé à une évaluation des risques de cette prise de participation projetée sans examen approfondi et sans disposer des bases idoines.

Force est de constater qu'avec les décisions abruptes qu'il a prises le 23 novembre 2005 et en s'immisçant dans le domaine de compétence du conseil d'administration de Swisscom, le Conseil fédéral s'est rendu responsable d'une rupture par rapport aux relations qu'il entretenait jusque-là avec Swisscom dans le cadre du processus de conduite par assignation d'objectifs stratégiques. Il a agi en contradiction avec la distinction des compétences entre les décisions de nature politique et celles concernant la gestion de l'entreprise qu'il avait publiquement exposée à plusieurs reprises, soulignant notamment que les acquisitions de participations sont du res-sort exclusif du conseil d'administration de Swisscom. De ce point de vue, le Conseil fédéral a pris une décision au niveau de la gestion de l'entreprise qui ne lui incom-bait pas.

Le fait que le Conseil fédéral ait auparavant toujours soutenu Swisscom dans la mise en oeuvre de sa stratégie d'investissement à l'étranger tranche avec ses décisions de novembre 2005. Les discussions informelles que le Conseil fédéral a pu avoir au sujet de la participation de Swisscom dans des entreprises étrangères anciennement au bénéfice d'un monopole public depuis l'été 2004, c'est-à-dire depuis la tentative de rachat de Telekom Austria, ne...

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